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國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組：2004年以來房地產(chǎn)業(yè)宏觀調(diào)控政策的總體評(píng)價(jià)
瀏覽次數(shù)：9552004年以來，中央政府綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和必要的行政手段，以區(qū)別對(duì)待和循序漸進(jìn)的方式，對(duì)房地產(chǎn)業(yè)連續(xù)出臺(tái)了一系列宏觀調(diào)控政策。總體來看，調(diào)控初見成效。但房地產(chǎn)市場仍然存在住房供給結(jié)構(gòu)不合理、部分城市房價(jià)上漲太快，中低收入居民住房難以滿足等問題。亟需在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)加強(qiáng)和完善住宅的宏觀調(diào)控政策。
房地產(chǎn)業(yè)宏觀調(diào)控的背景
2001年以來，房地產(chǎn)業(yè)在快速增長的同時(shí)，也出現(xiàn)了房地產(chǎn)業(yè)投資增長過猛，部分地區(qū)房價(jià)上漲過快等問題，使房地產(chǎn)業(yè)成為宏觀調(diào)控的重點(diǎn)行業(yè)之一。
(一)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境 自2001年以來，隨著居民生活水平提高，居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，工業(yè)化進(jìn)程加快和城鎮(zhèn)化率快速提高，使中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了以住房、汽車、電子通訊、能源和基礎(chǔ)原材料業(yè)較快發(fā)展的新一輪增長周期。其中，房地產(chǎn)、鋼鐵、水泥等行業(yè)投資迅猛增長，帶動(dòng)整個(gè)固定資產(chǎn)投資快速增長。2004年1-2月份固定資產(chǎn)投資完成額增長53%，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)了新的不平衡，能源、運(yùn)輸供應(yīng)緊張，居民消費(fèi)品價(jià)格指數(shù)(CPI)開始走高(6月同比上漲5%)，中國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行出現(xiàn)偏熱的跡象?！?/P>
(二)房地產(chǎn)業(yè)制度改革與政策調(diào)整
第一，1998年城鎮(zhèn)居民住房制度改革全面推進(jìn)，有關(guān)住房的分配、供應(yīng)、市場、金融、物業(yè)管理、中介、行政管理和調(diào)控等七個(gè)體系的改革全面啟動(dòng)，取消了實(shí)行40余年的住房福利分配制度，代之以貨幣化分配；明確了居民住房產(chǎn)權(quán)的私有化和住房獲得渠道的市場化，調(diào)動(dòng)了居民購房積極性，居民住房需求開始集中釋放。
第二，較好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，創(chuàng)造了更多的住房需求。一是城市新生代成家立業(yè)、城市化中新遷入人口需要住房。二是城市居民生活水平提高，對(duì)居住有了更高的要求，部分取得房改產(chǎn)權(quán)的居民產(chǎn)生以舊換新、以小換大的住宅需求。三是大量的城市拆遷改造，增加了居民住房需求。四是大量社會(huì)資金將房產(chǎn)作為投資品所產(chǎn)生的需求。
第三，國家對(duì)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策支持，從供求兩方面促進(jìn)了房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。從“九五”初期開始，為擴(kuò)大國內(nèi)需求，中國政府將住宅作為居民新的消費(fèi)熱點(diǎn)，給予優(yōu)惠房貸、減免稅等政策支持，鼓勵(lì)購房，刺激了住房消費(fèi)。同時(shí)作為經(jīng)濟(jì)增長的支柱產(chǎn)業(yè)，國家對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展給予包括放寬商業(yè)住房信貸規(guī)?？刂?，實(shí)行預(yù)售房制度，整頓取消部分行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目等政策支持，促進(jìn)了房地產(chǎn)業(yè)快速增長。2003年與1999年比，房地產(chǎn)投資完成額年均增長24.5%，高于同期固定資產(chǎn)投資增速7.3個(gè)百分點(diǎn)?！?/P>
(三)體制機(jī)制缺欠與房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控
從2003年下半年開始，房地產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過程中出現(xiàn)了部分地區(qū)房地產(chǎn)投資過熱、房價(jià)上漲過高的現(xiàn)象，尤其是在上海、杭州等長三角地區(qū)，房價(jià)漲幅超過10%，成為此輪宏觀經(jīng)濟(jì)偏熱的一個(gè)象征。其根源在于體制、機(jī)制的缺欠。一是房地產(chǎn)市場已經(jīng)放開，但相應(yīng)的制度沒有建立和完善，市場機(jī)制不能有效發(fā)揮作用。二是大部分土地以協(xié)議方式轉(zhuǎn)讓，不能反映真實(shí)地價(jià)，土地資源不能合理使用。三是資金使用成本低。這些因素導(dǎo)致需求和投資動(dòng)力旺盛，市場難以有效調(diào)整。2004年4月，為遏制房地產(chǎn)投資過快增長勢頭，國務(wù)院連續(xù)出臺(tái)一系列政策對(duì)房地產(chǎn)業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào)控。
2004年以來房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策的特點(diǎn)及成效
(一)2004年房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策的重點(diǎn)及成效
調(diào)控目標(biāo)和重點(diǎn)：2004年初，為抑制房地產(chǎn)投資過快增長，中央政府采取了“管嚴(yán)土地、看緊信貸”的宏觀調(diào)控政策。一方面，加大了對(duì)房地產(chǎn)用地的治理整頓力度，清理整頓建設(shè)用地，嚴(yán)格審批管理，從緊土地供應(yīng)，逐步推行經(jīng)營性用地的“招、拍、掛”，從源頭控制了土地供給。另一方面，中國人民銀行兩次提高存款準(zhǔn)備金率，將房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目(不含經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目)資本金比例提高到35%及以上，上調(diào)金融機(jī)構(gòu)存貸款基準(zhǔn)利率，嚴(yán)禁房地產(chǎn)流動(dòng)資金貸款等，收緊銀根，減少房地產(chǎn)開發(fā)的資金支持。
成效和問題：2004年調(diào)控措施以行政手段為主，力度較大，通過控制土地和資金供給，控制房地產(chǎn)供給，使房地產(chǎn)投資增長速度由年初的50.2%，逐月下降到年末的28.1%，回落22.1個(gè)百分點(diǎn)?！?/P>
但這次調(diào)控主要是抑制供給，對(duì)需求、尤其是非合理需求缺乏有效控制，前些年擴(kuò)大內(nèi)需、刺激住房消費(fèi)的一些政策仍然在發(fā)揮作用，引起了供求關(guān)系的失衡。出現(xiàn)投機(jī)炒作和被動(dòng)需求等非合理需求的快速增長;中低檔住宅供應(yīng)比例下降、房地產(chǎn)供給結(jié)構(gòu)不合理等問題引起的商品房價(jià)格大幅上漲.全國平均銷售價(jià)格同比增長14.4%。尤其是上海、杭州等東南沿海城市房價(jià)漲幅更大，引起了社會(huì)各界對(duì)是否會(huì)出現(xiàn)“房地產(chǎn)泡沫”的關(guān)注。
(二)2005年房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策的特點(diǎn)及成效
2005年初，根據(jù)房地產(chǎn)市場出現(xiàn)的新情況和新問題，中央三個(gè)月內(nèi)繼續(xù)出臺(tái)了一系列調(diào)控政策。
調(diào)控目標(biāo)和重點(diǎn)：調(diào)控目標(biāo)由控制房地產(chǎn)投資規(guī)模過大的單一目標(biāo)向既控制投資速度又要抑制商品住房價(jià)格上漲過快的雙重目標(biāo)轉(zhuǎn)換。調(diào)控重點(diǎn)相應(yīng)調(diào)整：一是有效調(diào)整房地產(chǎn)市場的供求關(guān)系。從增加供給和減少需求兩方面入手來調(diào)整房地產(chǎn)市場，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定房價(jià)的目的。一方面，利用信貸、稅收等經(jīng)濟(jì)手段，提高炒房成本，抑制房產(chǎn)投機(jī)需求；嚴(yán)格控制城市拆遷改造規(guī)模，抑制被動(dòng)住房需求。同時(shí)，加大對(duì)閑置土地的清理力度，以此增加土地供給。二是在規(guī)劃審批、土地供應(yīng)以及信貸、稅收等方面，對(duì)中小套型、中低價(jià)位普通住房給予優(yōu)惠政策支持，改善住房供給結(jié)構(gòu)。三是整頓房地產(chǎn)市場秩序。出臺(tái)了不準(zhǔn)預(yù)售房再轉(zhuǎn)讓、實(shí)行購房實(shí)名制、上網(wǎng)交易等措施，并依法嚴(yán)肅查處違法違規(guī)銷售行為。加快建立健全房地產(chǎn)市場信息系統(tǒng)，加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)市場運(yùn)行情況的動(dòng)態(tài)監(jiān)測，創(chuàng)造良好的市場環(huán)境?！ ?/P>
調(diào)控效果與問題：2005年末房地產(chǎn)投資增長19.8%，增速比上年同期回落8.2個(gè)百分點(diǎn)；商品住宅銷售價(jià)格上漲7.5%，漲幅比上年同期回落3.6個(gè)百分點(diǎn)；上海、杭州等城市大幅上漲的房價(jià)得到了有效抑制，說明宏觀調(diào)控初見成效?！ ?/P>
但2006年初，一些問題又凸現(xiàn)出來。一是房地產(chǎn)投資增速出現(xiàn)反彈，1-6月增速比上年末提高4.4個(gè)百分點(diǎn)。二是供給結(jié)構(gòu)不合理狀況依然存在，部分大城市中低收入家庭急需的中低價(jià)住房和經(jīng)濟(jì)適用房的比例偏低，供給不足。三是深圳、北京、廣州、大連等城市房價(jià)大幅上漲，中低收入人群難以承受，增加了社會(huì)不安定因素。
(三)2006年房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策的特點(diǎn)
2006年5月末建設(shè)部、發(fā)展改革委等九部委聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價(jià)格的意見》的調(diào)控措施，各部委和各地方政府陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)配套措施?！ ?/P>
調(diào)控目標(biāo)：發(fā)展?jié)M足當(dāng)?shù)鼐用褡宰⌒孕枨蟮闹械蛢r(jià)位、中小套型普通商品住房，有步驟地解決低收入家庭的住房困難?！?/P>
重點(diǎn)：一是要求地方政府利用廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用房真正解決低收入人群的住房問題。二是自2006年6月1日起，90平方米以下普通住房的供地面積和開發(fā)面積不得低于當(dāng)年計(jì)劃面積的70%，通過限套型、限房價(jià)，競地價(jià)、競房價(jià)的辦法，保證中低價(jià)位、普通住房供給。三是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段。強(qiáng)化住宅轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的稅收管理和外資購房的管理，抑制投機(jī)炒作；提高銀行存貸款利率，有區(qū)別地調(diào)整住房消費(fèi)信貸的首付比例，引導(dǎo)合理消費(fèi)；規(guī)范房地產(chǎn)市場秩序，增強(qiáng)市場信息透明度和加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，促進(jìn)房地產(chǎn)市場的有序運(yùn)行和健康發(fā)展。四是將落實(shí)房地產(chǎn)調(diào)控政策納入到對(duì)地方政府目標(biāo)責(zé)任考核制度中，保證調(diào)控措施的有效落實(shí)。
對(duì)住宅產(chǎn)業(yè)宏觀調(diào)控政策體系的總體評(píng)價(jià)
(一)此輪宏觀調(diào)控政策的特點(diǎn)
一是宏觀調(diào)控呈階段性，循序漸進(jìn)。重在解決每個(gè)階段的突出矛盾，調(diào)控逐步深入，注重保持經(jīng)濟(jì)政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，產(chǎn)生的震動(dòng)和影響較小。
二是調(diào)控政策的綜合性和系統(tǒng)性。根據(jù)不同的調(diào)控對(duì)象，采取相應(yīng)的調(diào)控手段，形成了綜合使用行政手段、法律手段和經(jīng)濟(jì)手段的政策體系，得到了較好的效果。
三是調(diào)控政策注重區(qū)別對(duì)待，分類指導(dǎo)。主要體現(xiàn)在既要控制房地產(chǎn)投資速度，抑制投資需求，又要保護(hù)普通居民購房積極性。在“雙緊”的情況下，土地供給、項(xiàng)目審批、信貸支持等政策都向經(jīng)濟(jì)適用房、中低檔住房傾斜。在抑制非合理需求的同時(shí)，對(duì)普通居民的自住性需求給予了房貸、稅收方面的優(yōu)惠?！?/P>
(二)宏觀調(diào)控政策的成效
第一，控制了房地產(chǎn)投資過快增長的勢頭，保持了房地產(chǎn)業(yè)的平穩(wěn)發(fā)展。銀根、地根緊縮及政府監(jiān)管力度加大，房地產(chǎn)投資在規(guī)范中發(fā)展；投資、投機(jī)需求以及超前拆遷引發(fā)的被動(dòng)需求得到一定程度抑制，房地產(chǎn)市場向以自住性需求為主轉(zhuǎn)換；地方政府在調(diào)控和住房保障政策被賦予更大的責(zé)任。房地產(chǎn)投資過快增長的勢頭得到了有效控制，投資各月累計(jì)同比增速由2004年年初的50.2%回落到2005年年末19.8%，2006年11月份為24%；商品房平均銷售價(jià)格同比由2004年上漲14.4%，逐步回落，2006年11月份同比上漲5.8%，住房價(jià)格漲勢平緩回落?！?/P>
第二，促進(jìn)了土地制度的深化改革。調(diào)控采取了與改革相結(jié)合的政策措施，建立了經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度，并加強(qiáng)土地交易的監(jiān)督和管理，堵塞了漏洞，促進(jìn)了土地交易市場化進(jìn)程和規(guī)范。
第三，住宅市場體系初步形成。基本形成了由新建住宅市場、二手房轉(zhuǎn)讓市場和住宅租賃市場構(gòu)成的住宅市場體系。并逐漸建立和完善了商品房預(yù)售、規(guī)范房地產(chǎn)交易秩序、住房交易實(shí)行網(wǎng)上申報(bào)等規(guī)章制度，房地產(chǎn)市場秩序逐步改善。
(三)仍然存在的問題及成因
房地產(chǎn)市場發(fā)展中仍然存在一些突出問題。一是住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)性矛盾仍十分突出。2006年1-6月份，40個(gè)重點(diǎn)城市上市預(yù)售的套均建筑面積115平方米，適合當(dāng)?shù)鼐用褡宰⌒枨蟮闹械蛢r(jià)位、中小套型普通商品住房和經(jīng)濟(jì)適用住房仍然供應(yīng)不足。二是部分城市房價(jià)上漲仍然較快。2006年11月，房價(jià)漲幅較大的城市：福州同比上漲10.4%，北京10.3%，深圳9.8%，廈門9.6%，秦皇島9.3%，成都8.9%和貴陽8.4%，尤其是北京和深圳，房價(jià)從2005年下半年開始持續(xù)較大幅度上漲，使得普通居民仍然買不起房，房價(jià)回落并沒有達(dá)到普通居民可承受的水平。三是住房保障制度不完善，低收入家庭住房難的問題沒有根本解決。
進(jìn)一步分析上述問題有更深層次的原因?！?/P>
第一，對(duì)90平米以下普通住房兩個(gè)70%的調(diào)控措施缺乏說服力和可操作性。此項(xiàng)措施是改善住房供給結(jié)構(gòu)、滿足當(dāng)?shù)鼐用褡宰⌒枨蟮闹匾胧?。但措施的目?biāo)定位是什么，是滿足新生代的需求還是以舊換新居民的需求。如果都包括，還涉及居民住房消費(fèi)目標(biāo)的問題，90平米住房是否是未來幾年居民住房的目標(biāo)。另外，目標(biāo)定位確定之后，需求量是多少，所占比例是否是70%，這些都需要給予科學(xué)、合理的解釋，才有說服力，得到包括開發(fā)商在內(nèi)的理解和支持。
同時(shí)，中低價(jià)房在銷售環(huán)節(jié)缺乏可操作性，包括購房人的資格審定、住房的銷售程序、監(jiān)督管理等都沒有詳細(xì)規(guī)定，措施難以有效落實(shí)。
第二，體制問題制約地方政府落實(shí)住房調(diào)控政策的積極性。一是GDP是考核地方政績的主要指標(biāo)，房地產(chǎn)業(yè)投資速度和房價(jià)漲幅回落直接影響地方經(jīng)濟(jì)。二是土地收入是地方政府可取得的主要財(cái)政收入，限地價(jià)將影響地方收入。三是落實(shí)中低價(jià)住房和完善住房保障制度的資金來源不明確，需要地方政府自己籌錢，幾個(gè)因素都直接影響地方利益?！?/P>
第三，投資收益低影響開發(fā)商建設(shè)中低檔住房的積極性。中低檔住房是在限套型、限房價(jià)的基礎(chǔ)上，采取競地價(jià)、競房價(jià)的辦法，進(jìn)行招標(biāo)，是在一定行政限制下的市場化行為。開發(fā)商追求的是投資收益，其結(jié)果一是在滿足開發(fā)商收益的條件下競出的房價(jià)可能偏高(廣州已有先例)，二是因預(yù)期收益低開發(fā)商不積極參與。
第四，住房保障制度不完善。一是住房保障體系不健全。政府承擔(dān)為低收入人群解決居住問題責(zé)任不明確，缺乏法律與制度保障。二是部分城市還沒有建立廉租制度，經(jīng)濟(jì)適用房制度尚需進(jìn)一步改進(jìn)，住房保障體系的覆蓋面太小。三是住房保障制度不落實(shí)。大多數(shù)城市沒有明確的管理機(jī)構(gòu)，資金來源缺乏制度化，沒有建立最低收入居民家庭檔案和申請(qǐng)、審批制度。 第五，缺乏住房信息、檔案等基礎(chǔ)制度建設(shè)。利用稅收、信貸等經(jīng)濟(jì)手段抑制投資需求、外資炒房等調(diào)控措施，因?yàn)闆]有建立實(shí)名制的住房檔案而難以精確實(shí)施，降低調(diào)控效率。同時(shí)通過實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)稅的方式來優(yōu)化存量房源配置較好的政策建議，也因此難以實(shí)現(xiàn)。
政策建議
要繼續(xù)完善和落實(shí)房地產(chǎn)調(diào)控政策，與此同時(shí)要注重長遠(yuǎn)的制度建設(shè)，做到標(biāo)本兼治，為更好的進(jìn)行調(diào)控創(chuàng)造條件?！ ?/P>
第一，加強(qiáng)住房信息統(tǒng)計(jì)工作，建立住房檔案登記制度。整合統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)、建設(shè)系統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)資源，建立實(shí)名制的住房檔案登記制度。
第二，建立科學(xué)的居民住房消費(fèi)目標(biāo)和消費(fèi)模式。一是根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀和我國土地資源和人口狀況，明確在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，90平米住房可以滿足中等及中低收入普通居民的住房需求。二是準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)中等及中低收入普通居民的自住房需求，按照實(shí)際需求安排中低價(jià)位、中小套型普通商品住房的供地計(jì)劃和建設(shè)計(jì)劃。三是提倡根據(jù)消費(fèi)能力“租、購并舉”的科學(xué)消費(fèi)模式，合理引導(dǎo)普通居民的住房消費(fèi)?！?/P>
第三，調(diào)動(dòng)地方政府落實(shí)調(diào)控政策的積極性，為地方政府認(rèn)真落實(shí)調(diào)控措施創(chuàng)造制度條件。一是改革地方官員的政績考核制度，減弱GDP增長的影響。二是改革、完善分稅制度，使地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)相對(duì)稱。三是改革土地收益制度，減少地方政府對(duì)土地收入的依賴?！ ?/P>
第四，完善住房保障制度；滿足普通居民購房需求。政府應(yīng)該承擔(dān)起保障中低收入居民住房的責(zé)任，建立完善的住房保障制度。一是根據(jù)低收入居民的支付能力，建立多層次的住房保障體系。對(duì)低保人群實(shí)施廉租房政策；為低收入者提供經(jīng)濟(jì)適用房。二是建立住房保障基金，解決資金來源。三是建立低收入人群的住房檔案和分配制度，并跟蹤了解和及時(shí)調(diào)整，根據(jù)實(shí)際需求安排住房投資和住房分配，做到應(yīng)保盡保?！ ?/P>
同時(shí)，政府要給予中低價(jià)位、中小戶型普通住房建設(shè)一定的政策支持，按照需求增加普通住房的供給。并制定普通住房定向銷售細(xì)則，在分配、房貸利率、首付比例以及公積金貸款使用方面給予優(yōu)惠，滿足普通居民購房需求，降低購房成本?！?/P>
第五，推動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)稅的實(shí)施，合理配置房產(chǎn)資源。根據(jù)居民持有住房的情況，征收不同的財(cái)產(chǎn)稅，可以通過稅收手段抑制投資需求、充分利用存量房源，為地方財(cái)政提供穩(wěn)定收入來源，是解決當(dāng)前房地產(chǎn)市場問題的治本之策。
國務(wù)院發(fā)展研究中心“我國住房保障制度、調(diào)控政策及市場體系研究”課題組
課題負(fù)責(zé)人：謝伏瞻
課題協(xié)調(diào)人：任興洲
課題組成員：王 微 林家彬 張承惠
廖英敏 倪紅日 王曉明
劉衛(wèi)民 常丹紅 左克鑫
執(zhí) 筆： 廖英敏
摘自：粵建網(wǎng)