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建設(shè)部副部長仇保興：推行城市管理新模式
瀏覽次數(shù)：678建設(shè)部副部長 仇保興
我國將在2010年前后進(jìn)入城市化國家，50%的人口將居住在城市，多數(shù)外商投資將集中在城市，越來越多的農(nóng)民將移居到城市，大部分國內(nèi)外游客要進(jìn)入城市，城市無疑體現(xiàn)了國家的競爭力。而當(dāng)前我國80%—90%的社會案件、社會問題發(fā)生在城市。所以，能不能在高速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中建立與之相適應(yīng)的城市管理新模式，是擺在城市管理部門面前的一個重要課題。
一、當(dāng)前我國城市管理領(lǐng)域存在的主要問題
一是人民群眾對城市優(yōu)質(zhì)公共空間的需求與落后的城市管理手段之間的矛盾。城市公共空間是市民最寶貴的資產(chǎn)，是城市生活質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境的主要載體。為人民群眾提供優(yōu)質(zhì)的公共空間是政府不可推卸的責(zé)任。但是，由于大多數(shù)城市政府在管理能力、政策法規(guī)、技術(shù)裝備、信息收集與處理措施等方面準(zhǔn)備不足，使城市管理出現(xiàn)盲區(qū)。許多傳統(tǒng)的“門前三包”不到位的地方成了“臟、亂、差”的代名詞，許多城鄉(xiāng)結(jié)合部和“城中村”成為中國式的“貧民窟”。
二是突擊性管理方式引發(fā)干群之間的矛盾。如果把城市看成一個人，城管部門就好比是醫(yī)生。如果醫(yī)生對于患者不是預(yù)防在先，有了小病不予理睬，等到小病變成癌癥才動大手術(shù)，就不是維護(hù)患者利益的態(tài)度。城市管理也是這樣。如對于流動商販亂設(shè)攤位等現(xiàn)象，我們的城管部門往往不是事先進(jìn)行人性化的疏導(dǎo)和安置，而是等到這些攤位固定化或半固定化，小商販們采購了大量的裝備、物資、商品后，才加以突然襲擊驅(qū)趕，這時小商販們的對立情緒就大了。再如破損的市政服務(wù)設(shè)施沒有得到及時維護(hù)，造成群眾的傷亡事故，也易引發(fā)群眾對政府的不滿和對立情緒。這些都是管理部門沒有把問題處理在初始期和低成本狀態(tài)釀成的惡果。
三是管理技術(shù)的專業(yè)化與以塊為主、綜合性行政執(zhí)法思路形成的矛盾。城市是人類創(chuàng)造的最復(fù)雜的人工與生態(tài)的復(fù)合系統(tǒng)。一方面，城市規(guī)模越大，現(xiàn)代化程度越高，城市管理部門專業(yè)化程度就會越細(xì)，不可避免地派生出眾多的專業(yè)管理法規(guī)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)；另一方面，對現(xiàn)代城市進(jìn)行有效管理，管理者需要非常強(qiáng)的綜合執(zhí)法能力。但是，綜合執(zhí)法部門往往專業(yè)技術(shù)支持儲備不足，執(zhí)法主體的地位也不明確。由于這兩種功能在我國傳統(tǒng)的城市管理模式中并沒有協(xié)調(diào)一致，造成綜合執(zhí)法部門負(fù)擔(dān)過重、專業(yè)部門閑得發(fā)慌的局面。
四是日益復(fù)雜的現(xiàn)代城市活動與政府效能低下的矛盾。首先表現(xiàn)在管理部門信息掌握不足，沒有能力診治“急病重癥”。其次，由于缺乏有效的激勵和評判機(jī)制，有些城管部門的管理人員對公共利益冷漠，對關(guān)系人民群眾生活質(zhì)量、影響和諧城市建設(shè)的城市疾病整治無動于衷。第三，有些城管部門被利益集團(tuán)“俘獲”。為什么一些城市管理部門對違法建筑缺乏有效管制？為什么“以罰代拆”越演越烈？因為以罰款了之，對違法者有利，對管理者亦有利可圖。在這樣一種機(jī)制作用下，城市管理往往難以代表公眾利益，而會跟著利益集團(tuán)走。第四，政府管理滯后，成本過高。上述問題的長期存在，使人民群眾對政府的信任發(fā)生問題。城市管理需要通過政府的公信力和法規(guī)的強(qiáng)制力，來捍衛(wèi)公眾利益的底線。如果政府失去公信力，法規(guī)失去強(qiáng)制力，許多公共政策措施都將難以推行。
鑒于此，全國許多大中城市目前都在開展城市管理新模式的探索。
二、信息技術(shù)為突破城市管理的困境提供了新的契機(jī)
城市管理新模式是以信息化為手段，集成政府各種管理資源和公共服務(wù)資源，在特定的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)，及時發(fā)現(xiàn)并綜合解決各類問題的一種管理機(jī)制。目前在北京市東城區(qū)、朝陽區(qū)和揚州、深圳等城市試行的主要是12319市政服務(wù)熱線和數(shù)字化城市管理系統(tǒng)。
12319熱線是一種低成本的現(xiàn)代化管理手段。只要市民電話能夠打得進(jìn)，城管指揮中心能夠收發(fā)電子郵件，群眾的問題能夠得到反映，責(zé)任單位處理后能夠反饋處理結(jié)果，城市管理新模式的雛形就算形成了。
數(shù)字化城市管理系統(tǒng)是通過GIS、GPS、RS等信息管理新系統(tǒng)進(jìn)行構(gòu)建的。這個系統(tǒng)將城市地理空間精確劃分為以街道或居委會社區(qū)為基礎(chǔ)的單元網(wǎng)格，將城市管理對象按“部件”（指公共設(shè)施、交通設(shè)施等）和“事件”進(jìn)行詳細(xì)分類，經(jīng)過編碼、定位，將所有城市管理問題都在數(shù)字化的地圖上標(biāo)明，落實到單元網(wǎng)格中。系統(tǒng)設(shè)立指揮中心和監(jiān)督中心。在每一單元網(wǎng)格，都設(shè)立一名現(xiàn)場監(jiān)督員。監(jiān)督員在自己所轄領(lǐng)域內(nèi)發(fā)現(xiàn)問題時，用“城管通”手機(jī)現(xiàn)場拍照，將情況（包括時間、地點和所發(fā)生的問題）迅速反映到監(jiān)督中心，監(jiān)督中心立案并將信息批轉(zhuǎn)到城管指揮中心。指揮中心確定責(zé)任單位到現(xiàn)場進(jìn)行處理。處理完畢后，指揮中心批轉(zhuǎn)回待核查案卷，監(jiān)督中心派出監(jiān)督員現(xiàn)場核查，將核查結(jié)果傳回監(jiān)督中心，最終結(jié)案。整個過程要在確定的時間內(nèi)完成，否則相關(guān)單位將承擔(dān)相關(guān)責(zé)任，受到相應(yīng)處罰。這樣，就實現(xiàn)了城市管理在空間和時間軸上的精確定位。
通過現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)來實施城市管理具有以下幾個明顯優(yōu)勢：
一是有利于變粗放、低效管理為精準(zhǔn)高效管理。數(shù)字化城市管理系統(tǒng)在事件的處理上，以塊（基層單位）為主，條條協(xié)助；在部件的處理上，以條為主，塊塊協(xié)同。兩者職責(zé)分明，無法推諉。在城市地理空間上責(zé)任到人，職責(zé)范圍定位準(zhǔn)確。在時間上實行流程化管理，定人、定時、定量，記錄在案，無效返工，及時處分。
二是有利于變突擊式管理為經(jīng)常性的、深入到每個角落細(xì)節(jié)的管理。實踐表明，運用數(shù)字化管理系統(tǒng)進(jìn)行城市管理，“實時”發(fā)現(xiàn)和處理問題的能力大為提高，就像是“醫(yī)生”時時在關(guān)照“病人”，“在線”診斷“病情”，時刻在做“疾病”預(yù)防治療工作，有利于將影響城市健康運行的事故消滅在萌芽狀態(tài)。4小時內(nèi)發(fā)現(xiàn)問題、12小時內(nèi)處置問題，已成為城市管理新模式的通用行為規(guī)則。
三是有利于整合管理資源。新的管理模式能夠通過網(wǎng)絡(luò)化實現(xiàn)不同專業(yè)部門如市政、房產(chǎn)、綠化、交通、建筑、環(huán)保以及電力、熱力、供水等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理資源在空間、時間上的整合，能夠通過在政府城管機(jī)構(gòu)中設(shè)立監(jiān)督中心和指揮中心進(jìn)行雙線運行，使管理行為從傳統(tǒng)的一次性工作指令變?yōu)檠h(huán)反復(fù)的檢查落實，從單向管理變成反饋追蹤。
四是有利于變政府城管部門的低效、遲鈍為高效、敏捷。12319服務(wù)熱線和數(shù)字化城市管理系統(tǒng)的聯(lián)動，實際上是一場城市管理的效能革命。只要有群眾電話舉報或者監(jiān)督員報告，對于出現(xiàn)的問題，任何一個職能部門都推卸不了，草率不了。推行數(shù)字化城市管理后，專業(yè)部門的信息量一般增加9—12倍，及時消除了許多社會不和諧因素和城市管理的盲區(qū)。
五是創(chuàng)造了一種市民參與城市管理的機(jī)制。市民可以通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)直接向城管專業(yè)服務(wù)單位和綜合部門“分配任務(wù)”，督促其完成，從而將城市管理置于市民的監(jiān)督之下。
三、城市管理模式創(chuàng)新應(yīng)該注意的幾個問題
當(dāng)前，各大中城市應(yīng)將推廣12319服務(wù)熱線和數(shù)字化城市管理系統(tǒng)作為構(gòu)建和諧社會的主要抓手。
要盡快設(shè)立與優(yōu)化12319服務(wù)系統(tǒng)。12319服務(wù)熱線只需幾十萬元就可建立，是一種低成本的現(xiàn)代化管理手段，完全可以在兩年內(nèi)實現(xiàn)全覆蓋。但是要使這條熱線真正高效運轉(zhuǎn)并不容易。一是一線接聽員的經(jīng)驗要豐富，要有獨立判斷能力。二是處理程序要形成閉環(huán)管理，及時向舉報人反饋處理結(jié)果，取信于民。三是管理系統(tǒng)對群眾的呼聲，要能傳遞，有記錄，能對共性的問題處理公開登報評判。四是指揮分析小組要有豐富的經(jīng)驗，判斷精確，指揮恰當(dāng)。因此，12319管理系統(tǒng)需要對接聽人員進(jìn)行技能培訓(xùn)。例如，杭州市設(shè)立服務(wù)熱線時，就派遣城建系統(tǒng)和其他部門的后備干部為接線員，每人每天接聽回答35個問題作為定量指標(biāo)，群眾滿意率達(dá)98%。幾個月下來，每個人都粗通了城市管理，了解了群眾呼聲，鍛煉了處理問題的能力。
要穩(wěn)步推行和優(yōu)化數(shù)字化管理系統(tǒng)。數(shù)字化管理將整個系統(tǒng)信息化、程序化，需要投入的資金比較多。發(fā)達(dá)省份應(yīng)在五年內(nèi)實現(xiàn)數(shù)字化城市管理的全覆蓋；中等發(fā)達(dá)的省份五年內(nèi)應(yīng)該完成1/3或1/2城市的試點工作；發(fā)展中的省份至少應(yīng)在省會城市、大城市推廣。當(dāng)前，建立和優(yōu)化數(shù)字化城市管理系統(tǒng)，要注意解決以下幾個問題：
一是系統(tǒng)設(shè)計包含內(nèi)容不可太多。初創(chuàng)時期的數(shù)字化城管系統(tǒng)如果把民政系統(tǒng)、治安系統(tǒng)、人口系統(tǒng)都同步納入，容易一下子就把整個系統(tǒng)壓垮，使這個系統(tǒng)成為失敗的或投資很昂貴的系統(tǒng)。
二是服務(wù)范圍、空間覆蓋面要逐步擴(kuò)大。目前試點城市的數(shù)字化管理一般覆蓋的是已建成的城市區(qū)域，但城市管理混亂更嚴(yán)重的是城市邊緣地區(qū)。一個好的管理系統(tǒng)要能夠及時擴(kuò)展，要能夠快速適應(yīng)城市的發(fā)展變化，逐步覆蓋城市和城鄉(xiāng)結(jié)合部所有人群活動頻繁的區(qū)域。
三是器械裝備要適當(dāng)。有些試點城市的管理系統(tǒng)配置了昂貴的大屏幕顯示設(shè)備，其實一臺廉價的投影儀就可以。市一級指揮中心裝備一臺大屏幕顯示器，區(qū)一級就沒有必要，只要能夠?qū)π畔⑦M(jìn)行傳遞、接收、處理就可以了。按節(jié)約型的原則來創(chuàng)建和實施新模式，新系統(tǒng)的投資和運行成本可以大大減少。
四是系統(tǒng)運作成果的獎罰要分明。對管理效能高的專業(yè)部門不獎，差的不罰，就會失信于民。實際上，通過系統(tǒng)自動生成的數(shù)據(jù)，可以非常清楚地了解各專業(yè)部門管理效能和服務(wù)態(tài)度的好壞。如果對差的不作相應(yīng)的處理，市民參與監(jiān)督的積極性就會逐漸喪失，整個系統(tǒng)的效用就會大打折扣。
五是系統(tǒng)管理內(nèi)容中可以外包的業(yè)務(wù)要及時外包，以引入競爭機(jī)制，提高政府效率。實行數(shù)字化城市管理，能最大限度地實行城市管理事務(wù)的社會化營運、物業(yè)化管理和市民大眾的參與。系統(tǒng)的信息收集員隊伍沒有必要按事業(yè)單位來組建。管理指揮中心和反饋系統(tǒng)的工作人員也不必都是公務(wù)員編制，而應(yīng)該建立獎罰分明、能進(jìn)能出的制度，形成內(nèi)部自我優(yōu)化的機(jī)制。
數(shù)字化城市管理系統(tǒng)和12319服務(wù)熱線這兩個系統(tǒng)各有特點：數(shù)字化管理系統(tǒng)是政府主動發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，屬于主動服務(wù)；而12319是被動的服務(wù)系統(tǒng)，群眾有呼聲，通過接線員接聽，分析記錄，專業(yè)部門處理了再向群眾反饋。數(shù)字化城市管理系統(tǒng)是政府內(nèi)部的延伸服務(wù)系統(tǒng)，是內(nèi)部解決問題的執(zhí)行和自我反饋系統(tǒng)；12319主要是外部系統(tǒng)，是針對群眾生活中遇到的問題及時進(jìn)行反饋的處理系統(tǒng)。數(shù)字化管理系統(tǒng)具有內(nèi)部小反饋的自動處理機(jī)制；12319是個大反饋系統(tǒng)，可以通過人民群眾對處理結(jié)果滿意不滿意形成大反饋，并具有根據(jù)這個最廣泛的反饋來做出應(yīng)答的機(jī)制。這兩個系統(tǒng)的功能需要整合和優(yōu)化，但是不能相互替代。
數(shù)字化城市管理系統(tǒng)和12319服務(wù)熱線是一種新鮮事物，需要在不斷磨合中成熟。各級城市管理部門應(yīng)在積極使用的同時，通過持續(xù)的研究、改進(jìn)和完善，促進(jìn)其健康發(fā)展。