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房地產(chǎn)業(yè)及市場“亂象”的體制根源及整治之法
瀏覽次數(shù)：813國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院 黃范章
我國政府一身兼有政治實(shí)體和經(jīng)濟(jì)實(shí)體雙重身份及雙重職能。作為政治實(shí)體，政府應(yīng)履行“公共服務(wù)”職能，提供廉租房自應(yīng)是各地政府應(yīng)盡的職責(zé)；可是政府又是經(jīng)濟(jì)實(shí)體，各地政府不僅受國家委托擁有土地所有權(quán)，而且除支持私人房地產(chǎn)商經(jīng)營之外，也還有國營的房地產(chǎn)經(jīng)營公司。于是不少地方便熱衷于經(jīng)營性房地產(chǎn)投資與經(jīng)營，而疏于廉租房建設(shè)。
近年來，我國房地產(chǎn)市場呈現(xiàn)出重重亂象，既令人目眩，也令人不安。市場上房價節(jié)節(jié)攀高，政府進(jìn)行宏觀調(diào)控收效不顯著。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中，這種“亂象”產(chǎn)生有無深層次的體制根源？如有，則根源何在？
為了整頓這類“亂象”，２００６年５月我國建設(shè)部等９部門推出了房地產(chǎn)業(yè)宏觀調(diào)控六大項(xiàng)措施（即“國六條”），強(qiáng)調(diào)保障中低價位、中小套型普通商品房（含經(jīng)濟(jì)適用房）和廉租房的土地供應(yīng)，要求不得低于居住供給總量的７０％，制止地方政府利用地產(chǎn)生財?shù)淖龇?。有學(xué)者指出，這五大措施的用意雖好，但缺乏具體措施，更重要的是，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制中政府在房地產(chǎn)業(yè)和房地產(chǎn)市場中的“定位”不明確。在這里，政府既是公共產(chǎn)品（如廉租房等）的提供者，又是商品房與地產(chǎn)的供給者；政府既是宏觀調(diào)節(jié)的主體，但作為商品房的供給者又成了宏觀調(diào)節(jié)的對象。政府的“定位”如此不明確，有其深層次的體制根源，這就在于“政企不分”或“政資不分”，即在于政府具有雙重身份和雙重職能的問題未能解決。
一、“亂象”的體制根源——政府的雙重身份和雙重職能
我國政府與西方國家的政府不同。在西方國家，經(jīng)濟(jì)掌握在私人手里，政府只作為國家的政治實(shí)體，履行提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職能；而我國的政府不僅是政治實(shí)體，而且受國家委托履行經(jīng)濟(jì)實(shí)體的職能，擁有大批國有企業(yè)，政府一身兼有政治實(shí)體和經(jīng)濟(jì)實(shí)體的雙重身份和雙重職能。這種體制是我國建國之初從蘇聯(lián)那里學(xué)來的，它最適合實(shí)行計劃經(jīng)濟(jì)，當(dāng)時在這種體制下，政府以國家名義對國有企業(yè)實(shí)行政府所有制，而且一統(tǒng)天下，不僅是非經(jīng)營性或公益性（即提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)）的國企為政府所統(tǒng)轄，而且本該由經(jīng)濟(jì)實(shí)體國家所統(tǒng)轄，按贏利原則經(jīng)營（即經(jīng)營性、競爭性領(lǐng)域）的國企也歸政府所統(tǒng)轄。結(jié)果，經(jīng)濟(jì)服從于政治，贏利原則（即成本—收益原則）被財政原則（無償征收—無償撥付）所取代，市場機(jī)制和經(jīng)濟(jì)手段被計劃經(jīng)濟(jì)和行政手段取代，經(jīng)營性國企完全失去了內(nèi)在經(jīng)濟(jì)活力。近二十多年來，我國致力于建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，推行國企改革，在政企分開、政資分開方面做了不少工作，還明確了股份制是公有制的實(shí)現(xiàn)形式并付之實(shí)踐，但一身兼有政治實(shí)體和經(jīng)濟(jì)實(shí)體的雙重身份和雙重職能的問題沒有解決，使“政企不分、政資不分”問題仍是“十一五”時期經(jīng)濟(jì)改革的重點(diǎn)，使經(jīng)營性國企難以建立健全的“公司治理結(jié)構(gòu)”，也使政府難以從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型政府，還使政府的宏觀調(diào)控措施難以貫徹。房地產(chǎn)業(yè)市場的“亂象”，就是在這種背景下出現(xiàn)的。
在市場經(jīng)濟(jì)下，政府只作為政治實(shí)休，只履行“公共服務(wù)”職能。政府只應(yīng)從事公益性福利性事業(yè)，不能從事經(jīng)營性、贏利性事業(yè)，這決定了政府在市場中定位只能當(dāng)裁判員和巡邊員而不能當(dāng)運(yùn)動員。
?。玻埃埃赌觐C布的“國六條”中著力調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，要求各地政府在年度用地計劃中，要優(yōu)先保證中低價位、中小套型普通商品住房（含經(jīng)濟(jì)適用房）和廉租房的年度土地供應(yīng)，不得低于居住用地年度供應(yīng)總量的７０％。其中，給低收入群體提供的廉租房（香港稱為廉租房，西方國家稱為“公屋”），是福利性的，租金低廉可低于成本；經(jīng)濟(jì)適用房也帶有福利性和公益性，也是一部分中低收入群體所能承受的。這些住房的供應(yīng)，是政府依靠公共財政提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，是作為政治實(shí)體的政府履行的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)性“公共服務(wù)”職能。至于一般商品房以及別墅及豪宅的供應(yīng)，屬于經(jīng)營性、競爭性行業(yè)，在西方國家全由私人房地產(chǎn)商經(jīng)營，政府不涉足。
但我國不同，我國政府一身兼有政治實(shí)體和經(jīng)濟(jì)實(shí)體雙重身份及雙重職能。作為政治實(shí)體，政府應(yīng)履行“公共服務(wù)”職能，提供廉租房自應(yīng)是各地政府應(yīng)盡的職責(zé)；可是政府又是經(jīng)濟(jì)實(shí)體，各地政府不僅受國家委托擁有土地所有權(quán)，而且除支持私人房地產(chǎn)商經(jīng)營之外，也還有國營的房地產(chǎn)經(jīng)營公司。于是不少地方便熱衷于經(jīng)營性房地產(chǎn)投資與經(jīng)營，而疏于廉租房建設(shè)。在將土地出讓金全額納入地方財政預(yù)算后，建設(shè)部原擬規(guī)定把土地出讓凈收益的１５％－２０％用于廉租房建設(shè)，以２００４年全國土地出讓凈收益２３３９億元計，全國將有４６８億元用來建設(shè)廉租房，但經(jīng)與各地政府協(xié)商，將這一比例降為５％，而且不少地方連５％的比例也不能保證。不僅如此 不少地方將土地出讓金列為預(yù)算外收入 更便于將它投入高檔商品房經(jīng)營及“形象工程” 對福利性“公屋”的營建不關(guān)注。 據(jù)報道，今年年初全國有１４１個縣級市沒有建立廉租房制度，廉租房建設(shè)２００６年僅完成計劃的１／３。這一嚴(yán)峻狀況，迫使廉租房建設(shè)問題首次寫入今年“兩會”上的政府工作報告。另一方面，各地政府又熱衷于商品房地產(chǎn)投資經(jīng)營，有的甚至不惜違紀(jì)違法。據(jù)報道，廣州市社保局人員曾挪用１０億元社保基金投資房地產(chǎn)；又據(jù)今年３月３０日中央電視臺焦點(diǎn)訪談節(jié)目揭示，張家港市政府有關(guān)部門不顧中央禁令，明目張膽一直在擴(kuò)建高爾夫球場。另據(jù)中國經(jīng)濟(jì)時報２００７年４月１１日報道，廣東省一個貧困縣有８１．８％的農(nóng)業(yè)人口，人均耕地僅０．８３畝，全縣沒有一所公共廁所，縣政府卻以建造公園為名，以每平方米不足１０元價格征用農(nóng)田和水庫數(shù)千畝，建筑最高單價達(dá)２０００萬元的“五星級”全封閉式私人花園別墅園區(qū)。一邊是開發(fā)商熱火朝天地填湖建豪華別墅園區(qū)，一邊是失地的農(nóng)民訴說無門。正因如此，近些年每逢出現(xiàn)投資過熱時，地方房地產(chǎn)投資總是一馬當(dāng)先。房地產(chǎn)商極力哄抬房價，盡管高級寫字樓、別墅、豪宅長時間空置，也要囤房待價。這種情況迫使中央為抑制投資而加強(qiáng)宏觀調(diào)控，甚至出手整頓房地產(chǎn)市場秩序。從行政體制上看，這是中央與地方的博弈，而從宏觀經(jīng)濟(jì)看，這是作為政治實(shí)體的政府（宏觀調(diào)控）和作為經(jīng)濟(jì)實(shí)體的政府（投資沖動）二者相互傾軋。這股“亂象”的由來，就在于“政企不分、政資不分”，其體制根源就在于政府的定位不明，在于政府仍一身兼有政治實(shí)體和經(jīng)濟(jì)實(shí)體的雙重身份和雙重職能。
二、進(jìn)一步推進(jìn)房地產(chǎn)領(lǐng)域內(nèi)的體制改革：分清、分開兩類不同的國企
究竟如何在房地產(chǎn)領(lǐng)域內(nèi)實(shí)行“政企分開、政資分開”的體制改革呢？
關(guān)鍵是要把這領(lǐng)域內(nèi)兩類性質(zhì)、職能、運(yùn)行原則不同的國有企業(yè)，在認(rèn)識上加以分清，在實(shí)踐上分開管理。
一是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的國有企業(yè)，即廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房的提供者，它體現(xiàn)了作為政治實(shí)體的國家即政府的職能，有以下特性：（１）這類國有房地產(chǎn)公司應(yīng)屬政府所有，它們所營造和經(jīng)營的廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房是福利性和半福利性的；（２）它們的經(jīng)營是非贏利的公益性的和福利性或政策性的，它們不適宜由私人經(jīng)營或私人無力經(jīng)營；（３）它們的資金來自本地區(qū)的財政預(yù)算撥款，政府可以為提高公益性、福利性服務(wù)而提供財政補(bǔ)貼，按低于市場價格甚至低于成本的價格向低收入群體提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。這類房產(chǎn)有些也可由政府通過采購、招標(biāo)或采用ＢＯＴ方式由民營企業(yè)參與，但政府所掌管的國有房地產(chǎn)公司向低收入群體提供住房，只能作非贏利性、福利性經(jīng)營。這類國有企業(yè)應(yīng)屬政府所有制的國企。國外經(jīng)驗(yàn)表明，這些企業(yè)大多數(shù)由各級政府財政部門或有關(guān)部門管轄，當(dāng)然這個財政是受議會嚴(yán)格監(jiān)督的公共財政。
政府提供廉租房是福利性的公屋，而經(jīng)濟(jì)適用房應(yīng)屬半商品性和半福利性，是政府提供的非贏利性商品房。享有這類福利待遇的群體應(yīng)有一定的限制性條件和義務(wù)：（１）他們的家庭人均收入應(yīng)屬于低收入或中下收入水平，這個收入標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由各地政府根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人均收入水平來確定；（２）這類公房只能由當(dāng)事人家庭住用，不可轉(zhuǎn)租或轉(zhuǎn)售；（３）隨著家庭收入的提高，這個群體應(yīng)逐步退出公屋，交由政府授權(quán)的經(jīng)營公屋的國企或物業(yè)管理部門，供新的低收入群體住用。
另一是從事經(jīng)營性、競爭性房地產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的國有企業(yè)。房地產(chǎn)業(yè)屬于經(jīng)營性、競爭性行業(yè)，這類國企體現(xiàn)了作為經(jīng)濟(jì)實(shí)體的國家的職能，它有以下特性：（１）它經(jīng)營各類商品房地產(chǎn)，它是經(jīng)營性、贏利性的，以贏利為目的；（２）它須自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，有著內(nèi)在的“成本—收益”經(jīng)濟(jì)原則的硬性約束，與靠政府撥款和津貼而得以按低于成本的價格或成本價格經(jīng)營的非贏利性和福利性公房的經(jīng)營根本不同。這類經(jīng)營性、競爭性國有房地產(chǎn)企業(yè)，不宜由作為政治實(shí)體的政府所持有，必須貫徹“政企分開”原則，而應(yīng)歸作為經(jīng)濟(jì)實(shí)體的國家所統(tǒng)轄。盡管它們的初始投資資本來自政府財政預(yù)算，但一旦投入到國有經(jīng)濟(jì)實(shí)體系統(tǒng)就完全離開政府財政部門，經(jīng)營性競爭性國有房地產(chǎn)企業(yè)，完全靠自身的經(jīng)營和贏利能力，在平等條件下與民營房地產(chǎn)商及外來房地產(chǎn)投資商公平競爭。
這類經(jīng)營商品房的國有企業(yè)，雖不應(yīng)由政府持有，但它的存在與發(fā)展，則是社會主義市場經(jīng)濟(jì)有別于資本主義市場經(jīng)濟(jì)的一大特點(diǎn)。我不同意有的學(xué)者按西方經(jīng)濟(jì)模式，將國有企業(yè)完全撤出經(jīng)營性競爭性行業(yè)和領(lǐng)域的主張，提出什么“民進(jìn)國退”口號。我還得進(jìn)一步指出，“政企分開”方針主要是針對經(jīng)營性競爭性行業(yè)和領(lǐng)域的國企而講的，但“政企分開”不是為了消滅國企，而是改革國企，是要把經(jīng)營性競爭性國企變成以公有制為基礎(chǔ)的適合市場經(jīng)濟(jì)要求的“微觀基礎(chǔ)”。對國有經(jīng)濟(jì)陣地進(jìn)行戰(zhàn)略調(diào)整是對的，但不是否定國有企業(yè)在經(jīng)營性競爭性領(lǐng)域存在與發(fā)展的權(quán)利；不僅如此，一旦某個經(jīng)營性競爭性行業(yè)出現(xiàn)１個－２個大型私營集團(tuán)或跨國公司所壟斷時，還須國有企業(yè)打進(jìn)去，以平抑壟斷，促進(jìn)競爭。為了確保政府充分履行“公共服務(wù)型”職能，從經(jīng)營性競爭性行業(yè)和領(lǐng)域退出的應(yīng)該是政府，而不是國企，國有企業(yè)在這領(lǐng)域內(nèi)應(yīng)是“可進(jìn)可退”和“有進(jìn)有退”。
上述兩類國有企業(yè)，雖都屬房地產(chǎn)業(yè)，卻是性質(zhì)、職能、營運(yùn)原則完全不同的國有企業(yè)，應(yīng)該分別歸屬兩個不同的國家載體來統(tǒng)轄。前者提供非贏利性和福利性廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房的國有房地產(chǎn)國企，履行“公共服務(wù)”職能，靠的是地方財政支撐，我過去曾稱之為財政賬戶項(xiàng)目類國企，應(yīng)由作為政治實(shí)體的國家載體（政府）所掌有，國外多由政府財政部門所掌管。后者經(jīng)營商品房的國企，屬于經(jīng)營性、競爭性房地產(chǎn)行業(yè)，我曾把這類國企稱之為資本賬戶項(xiàng)目國企，應(yīng)在政府之外另行設(shè)置一個經(jīng)濟(jì)實(shí)體的國家載體如新國資委，它是獨(dú)立于政府各部門甚至獨(dú)立于政府的國家載體，由它來統(tǒng)轄包括經(jīng)營商品房的國企在內(nèi)的全部經(jīng)營性、競爭性的國企體系，而與由政府所統(tǒng)轄的非經(jīng)營性（公益性和福利性）的國企體系并列運(yùn)行，二者各行其是，各司其職。問題是要在政府之外另行設(shè)置一個統(tǒng)轄經(jīng)營性國企的經(jīng)濟(jì)實(shí)體的國家載體，這是世界自有市場經(jīng)濟(jì)以來見所未見的事，需要制度創(chuàng)新。這正是以公有制為主體多種所有制共存共榮的社會主義市場經(jīng)濟(jì)的一個重大特色。
三、加強(qiáng)對房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控
只要政府所統(tǒng)轄的提供公屋（廉租房與經(jīng)濟(jì)適用房）的非贏利性國有房地產(chǎn)企業(yè)，跟經(jīng)營商品房的經(jīng)營性競爭性國有房地產(chǎn)國有企業(yè)嚴(yán)格分屬不同的國有企業(yè)管理系統(tǒng)；只要政府及其所屬提供公屋的國有企業(yè)不能再從事商品性房地產(chǎn)經(jīng)營并獲取收入，只要僅把用于營造公屋的土地出讓金納入地方財政，而把用于營造商品房的土地出讓金納入獨(dú)立于政府各部門的“國資委”（主管經(jīng)營性國有企業(yè)），就可以激勵政府致力于公屋（廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房）的經(jīng)營。只要大部分低收入家庭能住進(jìn)廉租房，一部分低收入群體甚至一些中等偏下收入群體可獲低利息按揭房貸購得經(jīng)濟(jì)適用房甚至一般商品房，就可使住房問題的瓶頸大大舒緩。至于經(jīng)營商品房的國企，除了模范遵守法規(guī)和政府的宏觀調(diào)控，警惕有人操縱、壟斷房地產(chǎn)市場外，應(yīng)完全按市場規(guī)則行事，參與公平競爭。
至于商品房市場價格的暴漲以及居高不下，完全由市場供求決定。只要多數(shù)人（特別是低收入群體）的住房問題有基本緩解，房市價格哄漲只是房地產(chǎn)商和一部分投資第二棟甚至第三棟別墅的較高收入者、乃至少數(shù)境外房地產(chǎn)投機(jī)者之間博弈。這種“博弈”，可能會使房地產(chǎn)市場出些“亂象”，甚至出現(xiàn)“泡沫”，這只是局部，無礙大局。為了平抑房價，政府應(yīng)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，加強(qiáng)宏觀調(diào)控。廣東省個別地方允許國有企業(yè)為本企業(yè)職工建設(shè)公寓宿舍，這不是市場經(jīng)濟(jì)體制下所應(yīng)采取的做法。有人主張用“限價”之類的行政手段來平抑房市，但這類“限價”也無法阻擋市場供求力量的沖擊。對待房市價格，也和其他商品的市場價格一樣，政府有關(guān)部門宜遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿去調(diào)節(jié)供求。為了抑制對房市的過度需求（包括泡沫性需求），政府可以利用經(jīng)濟(jì)杠桿，如可以提高經(jīng)營性土地出讓金，也可以提高對房地產(chǎn)商和購置第二、第三棟房屋的房貸利息率，還可以開征土地增值稅，以及開征空屋空地資源稅（指浪費(fèi)土地資源），等等，著重打擊囤房囤地的房地產(chǎn)投資商，特別是來自境外的房地產(chǎn)投機(jī)者。
摘自：粵建網(wǎng)