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國務(wù)院發(fā)展研究中心李佐軍：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策建議
瀏覽次數(shù)：1141國務(wù)院發(fā)展研究中心 李佐軍
最近，國務(wù)院正式批準(zhǔn)重慶市和成都市設(shè)立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革實驗區(qū)，這引起了各地較大的反響。很多地方都在積極探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的路子。本文擬就如何具體推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提出一些政策建議。
首先，正確理解統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的涵義。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展應(yīng)包含五個基本內(nèi)容：一是“城鄉(xiāng)制度統(tǒng)一”，即建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本制度；二是“城鄉(xiāng)權(quán)利平等”，即賦予城鄉(xiāng)居民、企業(yè)和其他主體平等競爭的權(quán)利；三是“城鄉(xiāng)自由互動”，即促進(jìn)人口、產(chǎn)品和生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動和優(yōu)化配置；四是“城鄉(xiāng)合理分工”，即促使城鄉(xiāng)之間各自發(fā)揮自身優(yōu)勢，形成合理的分工定位，避免同質(zhì)競爭；五是“城鄉(xiāng)廣泛協(xié)作”，即鼓勵城鄉(xiāng)之間開展廣泛協(xié)作，推進(jìn)“以工哺農(nóng)”、“以城帶鄉(xiāng)”等。
其次，明確統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目標(biāo)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展總的目標(biāo)是打破城鄉(xiāng)分割體制，縮小城鄉(xiāng)差距，構(gòu)建城鄉(xiāng)和諧社會，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕。具體說來包括兩個大的方面：一方面，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，包括統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)增長，即實現(xiàn)城鄉(xiāng)ＧＤＰ（或人均ＧＤＰ）的均衡增長；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，即，使得城鄉(xiāng)之間在市場機(jī)制的引導(dǎo)下形成合理的產(chǎn)業(yè)分工，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢互補(bǔ)；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)企業(yè)發(fā)展，即實現(xiàn)城鄉(xiāng)各類企業(yè)之間的公平競爭，使城鄉(xiāng)企業(yè)在城鄉(xiāng)之間自由流動和優(yōu)化配置；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)要素配置，即實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間勞動力和人口的自由流動，按照平等交易原則，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間資金、土地、技術(shù)等要素的優(yōu)化配置。另一方面，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會發(fā)展，包括統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人口發(fā)展，即逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)計劃生育政策的統(tǒng)一，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間人口的均衡增長；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)科教文化發(fā)展，即逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)在科技、教育和文化方面實行統(tǒng)一的法律、政策和標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)科技、教育和文化事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)福利保障，即盡快建立起城鄉(xiāng)銜接、公平統(tǒng)一的社會福利保障制度；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源環(huán)境保護(hù)，即盡快按照基本相同的標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)調(diào)一致的步驟來實施城鄉(xiāng)資源環(huán)境保護(hù)。這些目標(biāo)可根據(jù)實際需要設(shè)計成具體的指標(biāo)，以衡量城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的進(jìn)展和成效。
再次，突出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重點。一是統(tǒng)一城鄉(xiāng)基本制度：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的財產(chǎn)制度、土地制度、戶籍制度、勞動就業(yè)制度、教育制度、福利保障制度和公共服務(wù)制度等；二是統(tǒng)一制定城鄉(xiāng)規(guī)劃：按照統(tǒng)一的思路和步驟，制定和實施城鄉(xiāng)各種規(guī)劃；三是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展：充分發(fā)揮城鄉(xiāng)各自比較優(yōu)勢，發(fā)展城鄉(xiāng)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)協(xié)作和交流；四是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)建設(shè)：按照統(tǒng)一的政策和安排，推進(jìn)城鄉(xiāng)交通、通訊、供電、供水、供熱、供氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其要加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，扎實推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)；五是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)：按照公平標(biāo)準(zhǔn)開展城鄉(xiāng)公共服務(wù)，增加對農(nóng)村的財政投入和轉(zhuǎn)移支付，加強(qiáng)對農(nóng)村的公共服務(wù)，開展城市對農(nóng)村的幫扶；六是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)精神文明：協(xié)調(diào)推進(jìn)城鄉(xiāng)精神文明建設(shè)、和諧社會建設(shè)和區(qū)域品牌建設(shè)。
第四，抓住統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的龍頭——建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一制度。一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)制度，包括建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一或銜接的土地產(chǎn)權(quán)制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一或銜接的土地使用權(quán)和所有權(quán)流轉(zhuǎn)制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一或銜接的住房產(chǎn)權(quán)制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的資金產(chǎn)權(quán)制度等；二是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的價格制度，如實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的自由價格制度，徹底消除工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格“剪刀差”，打破壟斷行業(yè)的壟斷定價等；三是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度，按照國際慣例，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的以身份證管理為核心的人口流動制度和戶籍管理制度；四是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)制度，如建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一或銜接的勞動擇業(yè)制度、就業(yè)和失業(yè)登記制度、就業(yè)保障制度等，建立覆蓋城鄉(xiāng)的人才和勞動力服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，逐步取消“農(nóng)民工”稱謂，實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力的擇業(yè)自由和選擇工作地點的自由，規(guī)定農(nóng)村居民在城鎮(zhèn)就業(yè)并落戶后，在住房、參軍、子女入托、入學(xué)等方面享受與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的待遇，并履行相應(yīng)的義務(wù)；五是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的福利保障和教育制度，包括逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度、最低生活保障制度和教育制度等，凡是城市居民享有的各種福利保障和教育待遇，作為中華人民共和國公民的農(nóng)民也應(yīng)同樣享有，即歸還農(nóng)民基本的國民待遇；六是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的財稅金融制度，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民的非稅負(fù)擔(dān)，使城鄉(xiāng)的財政支出與其人口比例大致相適應(yīng)，對農(nóng)村金融資金的轉(zhuǎn)移進(jìn)行適當(dāng)?shù)南拗?，考慮到農(nóng)民過去做出了較多的奉獻(xiàn)和犧牲，按照十六屆三中全會的要求，今后新增的教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費應(yīng)主要用于農(nóng)村，加大對農(nóng)村的財政轉(zhuǎn)移支付力度。
與此同時，還要著重推進(jìn)如下有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制改革：一是推進(jìn)政府管理體制改革，如減少政府層次、精簡政府機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)變政府職能、培育農(nóng)村自治組織等；二是推進(jìn)干部管理制度改革，如重視農(nóng)村基層干部的培養(yǎng)和提拔、加強(qiáng)上下級之間的干部交流等；三是推進(jìn)行政區(qū)劃體制改革，如按照經(jīng)濟(jì)區(qū)域的要求，適當(dāng)調(diào)整行政區(qū)劃等；四是推進(jìn)城鎮(zhèn)管理體制改革，如促進(jìn)不同等級城市或城鎮(zhèn)之間的公平競爭，減少上級城市對下級城市或城鎮(zhèn)的收入上繳等；五是推進(jìn)農(nóng)民權(quán)益組織變革，提高農(nóng)民的組織化程度。
第五，夯實統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)——統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。一是制定城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展的總體規(guī)劃，明確其指導(dǎo)思想、基本原則、發(fā)展目標(biāo)、總體思路、重點行業(yè)、重點地區(qū)、重點企業(yè)和保障措施等；二是建立城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展的利益機(jī)制，如建立城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展品牌共享機(jī)制、上下游產(chǎn)業(yè)間的利益共享機(jī)制等；三是建立城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展的互動網(wǎng)絡(luò)，如建立城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)連鎖網(wǎng)絡(luò)，大力發(fā)展橫跨城鄉(xiāng)的產(chǎn)業(yè)集群；四是開展城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展的項目布局，適當(dāng)增加農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)項目，或促進(jìn)城市項目向農(nóng)村輻射；五是營造城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展的合理環(huán)境，如放寬農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的行業(yè)準(zhǔn)入，降低農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的門檻，建立農(nóng)民進(jìn)城創(chuàng)業(yè)的援助機(jī)制（如廉租公寓、投訴中心等），設(shè)立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民創(chuàng)業(yè)的信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)農(nóng)民的就業(yè)競爭力等。
最后，采取統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的保障措施。這一點主要針對已獲得全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革實驗區(qū)資格的重慶市和成都市來說。一是思想保障，包括思想解放、思想統(tǒng)一和思想重視，建議在各級政府層面，通過動員會議、論壇、研討會、獻(xiàn)計獻(xiàn)策活動、群眾學(xué)習(xí)等各種形式予以落實；二是組織保障，如設(shè)立與中央政府及其有關(guān)部委的聯(lián)絡(luò)機(jī)制，設(shè)立專司城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，建立貫穿到基層的落實城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的層級網(wǎng)絡(luò)組織體系，鼓勵創(chuàng)辦各種為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)服務(wù)的非政府組織；三是干部保障，如打破現(xiàn)有格局，在市委市政府層面組織強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)班子，將對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實驗有較深理解的干部提拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位，加大與中央政府有關(guān)部委、沿海地區(qū)干部交流的力度，針對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實驗制定專門的考核體系，加強(qiáng)對各級干部的考核力度；四是群眾保障，如樹立“人人是主人”、“人人是人才”的理念，調(diào)動全體市民投入到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的偉大實驗中來，組織“我為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌出主意”、“我為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌做貢獻(xiàn)”的全民活動，開展各種獎勵表彰活動，對那些為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌做出貢獻(xiàn)的市民進(jìn)行獎勵和表彰；五是政策保障，盡可能爭取中央政府進(jìn)一步的政策支持，與有關(guān)部委聯(lián)合有針對性地開展有關(guān)政策創(chuàng)新實驗和試點，有步驟、成系統(tǒng)地在市委和市政府層面出臺城鄉(xiāng)統(tǒng)籌新政策，鼓勵區(qū)縣政府大膽進(jìn)行新政策探索；六是對外協(xié)作保障，如與有關(guān)國際組織和國外友好城市開展協(xié)作，設(shè)立多種形式的專家顧問委員會，與有關(guān)專家開展協(xié)作，與有關(guān)部委開展協(xié)作，與國家科研機(jī)構(gòu)和高等院校開展協(xié)作，與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)開展協(xié)作，與四川省和成都市開展協(xié)作，與國內(nèi)外大型企業(yè)開展協(xié)作等。