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建設(shè)部部長汪光燾：制定鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法是當前迫切任務(wù)
瀏覽次數(shù)：953建設(shè)部部長 汪光燾
中國特色城鎮(zhèn)化道路，從根本要求必須適應(yīng)勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)和安居樂業(yè)的產(chǎn)業(yè)布局、人口分布，體現(xiàn)我國時代特征和發(fā)展階段。發(fā)展鎮(zhèn)是實施中國特色城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的集中體現(xiàn)。
本文根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，將小城鎮(zhèn)的提法統(tǒng)一規(guī)范為鎮(zhèn)。
一、發(fā)展鎮(zhèn)是中國特色城鎮(zhèn)化的必由之路
中國現(xiàn)代化要堅持穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化和扎實推動新農(nóng)村建設(shè)兩輪驅(qū)動。鎮(zhèn)是城市和農(nóng)村不可分離的結(jié)節(jié)點，是兩輪驅(qū)動的重要結(jié)合點，必須高度重視和正確把握鎮(zhèn)的發(fā)展定位問題。
1．充分認識我國城鎮(zhèn)化是工業(yè)化、信息化、市場化、國際化背景下的城鎮(zhèn)化
要適應(yīng)走新型工業(yè)化道路的要求。我國的城鎮(zhèn)化與國外的城鎮(zhèn)化不同，既不是資本主義工業(yè)化初期勞動密集加工型的城鎮(zhèn)化，也不是破產(chǎn)農(nóng)民進城的城鎮(zhèn)化，我國的國情決定了我們必須走新型工業(yè)化的道路，富裕農(nóng)民和富余勞動力進城的城鎮(zhèn)化。中國走低資源消耗、低污染、高技術(shù)為主導(dǎo)和人力資源合理分布、配置的新型工業(yè)化道路，必須發(fā)揮好鎮(zhèn)優(yōu)勢，走低成本的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，解決人口現(xiàn)狀素質(zhì)的勞動力轉(zhuǎn)移。
要遵循市場經(jīng)濟規(guī)律。我國實行社會主義市場經(jīng)濟體制，城鎮(zhèn)化發(fā)展必須充分發(fā)揮市場機制的作用。中國的農(nóng)民是最能遵循市場經(jīng)濟法則的。近年來，一些發(fā)達地區(qū)出現(xiàn)“民工荒”，正是農(nóng)民比較了外出打工和在就地轉(zhuǎn)移就業(yè)的勞動收入、生活成本、回家成本后做出的理性選擇?，F(xiàn)在，許多地方的農(nóng)民賣糧食，在網(wǎng)上查詢價格決定賣給誰，這與過去有天壤之別，這就是信息時代的影響。
要面對兩個市場、兩種資源。中國城鎮(zhèn)化是在經(jīng)濟全球化背景下快速發(fā)展的，我們面對著國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源。隨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等的完善，改善了鎮(zhèn)的區(qū)位條件，鎮(zhèn)相對較低的土地和勞動力成本開始發(fā)揮出吸引外商投資的優(yōu)勢。調(diào)研結(jié)果顯示，2005年，東部地區(qū)項目中由外資及港澳臺投資的占67%%，中部地區(qū)占42%%。特別是隨著鎮(zhèn)交通、通訊等對外聯(lián)系便捷度的提高，一些鎮(zhèn)的資金、原料、產(chǎn)品等要素流通已延伸到國外，有些產(chǎn)品可以直接接收海外投資并擁有海外市場。
要發(fā)揮鎮(zhèn)接納人口轉(zhuǎn)移的作用。中國是一個發(fā)展中人口大國，走中國特色城鎮(zhèn)化道路不能簡單地提出將農(nóng)村富余人口都轉(zhuǎn)移到城市。我國有8億農(nóng)民，即使城鎮(zhèn)化率達到60%%，仍然有相當一部分農(nóng)民生活在農(nóng)村和鎮(zhèn)，必須正視這個問題。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級換代、城鎮(zhèn)布局不斷完善過程中，鎮(zhèn)作為聯(lián)系城市和農(nóng)村的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對解決1.3億農(nóng)村富余勞動力中多數(shù)人就地轉(zhuǎn)移就業(yè)，以及有條件地為1500萬城市新增勞動力，為500萬大學(xué)生安置提供就業(yè)崗位，具有戰(zhàn)略地位。
2．發(fā)揮鎮(zhèn)的作用是走中國特色城鎮(zhèn)化題中應(yīng)有之義
農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨全國工作的重中之重。農(nóng)業(yè)歷來是中國生存與發(fā)展的基礎(chǔ)，決不能動搖。只有農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)穩(wěn)固了，才能為富余勞動力向城市和鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移提供了物質(zhì)和社會基礎(chǔ)。目前，我國農(nóng)民在搞好承包經(jīng)營的同時，相當數(shù)量的農(nóng)村勞動力尚不具備離開土地進入大中城市穩(wěn)定生存發(fā)展的能力。同時，擴大國內(nèi)需求，支持農(nóng)民致富、增加農(nóng)民消費，是促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的重要措施。鎮(zhèn)在服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟社會健康發(fā)展中起著重要作用。
鎮(zhèn)是鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的重要環(huán)節(jié)。中央強調(diào)，“要加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”，發(fā)展鎮(zhèn)是重要環(huán)節(jié)，既反映社會發(fā)展的客觀規(guī)律，又著眼于解決中國的特殊性問題。目前，城市發(fā)展依靠城鄉(xiāng)“剪刀差”的格局尚未從根本上改變。鎮(zhèn)的發(fā)展，對形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制，具有特殊意義。
鎮(zhèn)是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和推動農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展關(guān)鍵支撐點。鎮(zhèn)介于城鄉(xiāng)之間，與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的聯(lián)系更為直接，能夠帶動縣域經(jīng)濟發(fā)展。推進農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供更直接的服務(wù)，支持農(nóng)民致富，鎮(zhèn)是一個好的支撐點。據(jù)現(xiàn)狀調(diào)查，1.3億流動人口的60%生活、工作在鎮(zhèn)，根據(jù)這些基點來思考鎮(zhèn)的發(fā)展，我們就會發(fā)現(xiàn)，發(fā)展鎮(zhèn)是解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題的重要方面。
3．發(fā)展鎮(zhèn)有利于促進社會公平公正和諧發(fā)展
要讓農(nóng)民分享改革開放成果。中央提出，要讓更多的群眾共享改革開放和發(fā)展的成果。農(nóng)民為改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)做出重要貢獻，讓農(nóng)民享受改革開放的成果，不是簡單地讓農(nóng)民為經(jīng)濟社會發(fā)展提供勞務(wù)，而是要在全面落實中央近年來采取的一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策的基礎(chǔ)上，千方百計為農(nóng)民創(chuàng)造創(chuàng)業(yè)原始積累所需的條件，為農(nóng)民提供社會服務(wù)。
農(nóng)民致富的長期積累主要是住房和投資。農(nóng)民建房有多種選擇，或者在原來的村莊里建，或者在城鎮(zhèn)里建，有的農(nóng)民往縣城轉(zhuǎn)移，有的往小鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是農(nóng)民自發(fā)的愿望和要求。雖然有可能一部分人留在鄉(xiāng)里，但更多的人帶著下一代轉(zhuǎn)移，或者為下一代轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。關(guān)于農(nóng)民投資，據(jù)最新調(diào)查，農(nóng)民在城里務(wù)工取得原始積累以后，有一小部分直接返回家鄉(xiāng)投資農(nóng)業(yè)，大部分在城鎮(zhèn)里投資第三產(chǎn)業(yè)或與提供與農(nóng)業(yè)有關(guān)的服務(wù)。農(nóng)民大多是小本經(jīng)營，賺的錢不多，在大城市里可能只夠維持生活，如果到鎮(zhèn)里，則有了創(chuàng)業(yè)的啟動資金。要維護社會穩(wěn)定，實現(xiàn)社會公平，就要為農(nóng)民的財產(chǎn)積累創(chuàng)造條件。
重點扶持鎮(zhèn)公共服務(wù)和社會事業(yè)。要樹立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展理念，促進城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的延伸，重點扶持鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。鎮(zhèn)發(fā)展能夠促進合理的城鎮(zhèn)體系和現(xiàn)代服務(wù)體系的建立，讓城市文明向農(nóng)村地區(qū)延伸。要為農(nóng)民創(chuàng)造條件，解決農(nóng)民教育、醫(yī)療、就業(yè)等各方面的民生問題，特別是提高人口素質(zhì)的義務(wù)教育問題。要落實中央關(guān)于整合教育資源，在有條件的地方要逐步推行在鎮(zhèn)建寄宿制學(xué)校。
4．發(fā)展鎮(zhèn)是進一步完善社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀結(jié)果
勞動成本逐步提高是農(nóng)村勞動力價值逐步體現(xiàn)的結(jié)果。加工業(yè)在地區(qū)間轉(zhuǎn)移，有生產(chǎn)成本和勞動力成本的因素。目前，勞動力的成本逐步提高，有利于促進加工業(yè)按市場經(jīng)濟規(guī)律形成合理區(qū)域布局。我們要堅持社會主義市場經(jīng)濟體制改革的方向不動搖，研究市場規(guī)律，充分發(fā)揮市場對物質(zhì)和人力資源配置的作用，加強政府宏觀調(diào)控和政策引導(dǎo)，不斷完善鎮(zhèn)發(fā)展的體制機制。
服務(wù)農(nóng)業(yè)的工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)面臨新形勢。建設(shè)資源節(jié)約、環(huán)境友好型社會理念的推廣，使面向農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)有了發(fā)展空間。服務(wù)于農(nóng)業(yè)的工業(yè)，特別是糧食加工業(yè)和其他服務(wù)于農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，要求經(jīng)營者要處理好以較低的成本獲得較高的收益、環(huán)境污染等外部成本轉(zhuǎn)化為企業(yè)內(nèi)部成本的問題。政府要借助農(nóng)村金融服務(wù)，扶持二、三產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，不斷將鎮(zhèn)做大作強。
適應(yīng)我國農(nóng)村勞動力素質(zhì)的現(xiàn)實要求。人力資源市場是我國社會主義市場體系的重要組成部分，要正視中國勞動力素質(zhì)總體上較低的現(xiàn)狀。比如，北京目前來京勞動力市場中，大專以上學(xué)歷的僅占9％，其他地區(qū)的勞動力受教育程度也不高，這是勞動力市場的基本情況。勞動力素質(zhì)的提高有個過程，勞動力的轉(zhuǎn)移是遵循勞動力價值取向的，在這個過程中政府要出臺相關(guān)的政策，加強引導(dǎo)和指導(dǎo)，以利于鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展吸納更多勞動力。
二、我國鎮(zhèn)的發(fā)展已經(jīng)進入歷史最好時期
中央明確提出，要重視發(fā)展小城鎮(zhèn)。鎮(zhèn)發(fā)展已經(jīng)在中國特色城鎮(zhèn)化過程中發(fā)揮著獨特的、十分重要的作用。
1．鎮(zhèn)的發(fā)展現(xiàn)狀
鎮(zhèn)積聚和吸納人口的優(yōu)勢增強。鎮(zhèn)人口增長的速度超過了城市人口增長速度。1990年，建制鎮(zhèn)人口占全國城鎮(zhèn)人口的20%。2006年，這一比例達到了26%，如果包括縣城關(guān)鎮(zhèn)，則比重為44％。鎮(zhèn)人口中，從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口從上世紀90年代初的平均規(guī)模6000人，到2006年的8352人，平均增加了2000多人，鎮(zhèn)進入了內(nèi)涵式加速發(fā)展階段。
鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化。隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，鎮(zhèn)開始具備較合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，社會服務(wù)功能逐漸增強，鎮(zhèn)已發(fā)展成為跨國或跨區(qū)域投資的重要目的地。第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快。鎮(zhèn)里直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口比例在下降，從事第三產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)人口在增加。據(jù)調(diào)查，從1985年到2005年，鎮(zhèn)從事第一產(chǎn)業(yè)的人口比例由62%%下降到38%%，而為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的人口由12%%提高到24%。
鎮(zhèn)的管理和技術(shù)指導(dǎo)力量得到加強。近年來，鎮(zhèn)的人力資源質(zhì)量有了顯著的提高。建制鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部知識化、年輕化的程度提高。調(diào)查顯示，鎮(zhèn)級領(lǐng)導(dǎo)干部大學(xué)以上學(xué)歷的比例和30～45歲的干部比例，分別由上個世紀90年代末的30.3％和44.8%，提高到2006年的49%和52.3%。鎮(zhèn)里出現(xiàn)了的一批眼界開闊的企業(yè)家，農(nóng)村勞動力從事二、三產(chǎn)業(yè)的職業(yè)技能有了很大提高，為鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了必不可少的支撐。
2．鎮(zhèn)對促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)積聚效應(yīng)已經(jīng)有新的體現(xiàn)鎮(zhèn)作為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村區(qū)域服務(wù)中心而存在。農(nóng)業(yè)發(fā)展是鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)化是鎮(zhèn)發(fā)展的動力。生產(chǎn)要素（產(chǎn)品、資本、勞動力）向鎮(zhèn)的空間轉(zhuǎn)移，帶來人口的積聚化、規(guī)?；?，促進了鎮(zhèn)的發(fā)展。鎮(zhèn)里建立了許多現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的科研服務(wù)站，加速了科研成果向現(xiàn)實生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)化，促進了與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有較高關(guān)聯(lián)度的農(nóng)產(chǎn)品深加工和第三產(chǎn)業(yè)在鎮(zhèn)落戶，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后提供各方面的規(guī)范化服務(wù)，促進了小型企業(yè)參與農(nóng)業(yè)技術(shù)研究和推廣，為小型企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造寬松的環(huán)境。
不同動因推動形成了鎮(zhèn)的不同發(fā)展模式。鎮(zhèn)的發(fā)展模式主要有四種。第一類是加工業(yè)型城鎮(zhèn)。隨著規(guī)模性經(jīng)營等影響而發(fā)生變化，在日益加劇的競爭下，有一部分發(fā)展壯大為龍頭企業(yè)，有一部分則被淘汰，鎮(zhèn)的發(fā)展也隨之變化。第二類是商貿(mào)型城鎮(zhèn)。主要為周邊地區(qū)或一定區(qū)域提供服務(wù)。第三類是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化帶動型城鎮(zhèn)。像內(nèi)蒙古的鄂爾多斯，是由龍頭企業(yè)帶動農(nóng)村發(fā)展起來的，現(xiàn)已成為有較大影響力的城市了。第四類是利用當?shù)厝宋暮妥匀痪暗荣Y源發(fā)展的鎮(zhèn)。如歷史文化名鎮(zhèn)名村帶來的社會效應(yīng)，推動了當?shù)氐穆糜伟l(fā)展，增加了農(nóng)民的收入。另外，風(fēng)景名勝資源對地區(qū)發(fā)展的推動也不容忽視，這種推動力隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展不斷增強。如黑龍江省的五大連池，近年來，當?shù)乩梦宕筮B池風(fēng)景名勝資源，帶動周圍地區(qū)很快發(fā)展，原來的五大連池風(fēng)景名勝區(qū)辦事處所在地，現(xiàn)在稱五大連池市。
3．鎮(zhèn)接納農(nóng)業(yè)富余勞動力成為基本趨勢鎮(zhèn)已成為接納農(nóng)業(yè)富余勞動力的主要載體。鎮(zhèn)勞動密集型為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)創(chuàng)造了大量就業(yè)機會，不僅吸納了大量當?shù)剞r(nóng)村富余勞動力，而且還吸納了大量跨區(qū)域流動的農(nóng)村富余勞動力。目前，鎮(zhèn)成為農(nóng)村富余勞動力跨區(qū)域流動的重要落腳點。據(jù)統(tǒng)計，我國鎮(zhèn)（含縣城關(guān)鎮(zhèn)）吸納了39%的跨省域流動的農(nóng)村富余勞動力。調(diào)研顯示，鎮(zhèn)區(qū)總?cè)丝谥校瑏碜枣?zhèn)外的流動人口占16.2%，而在東部地區(qū)的鎮(zhèn)，這一比例更是高達為23%。
鎮(zhèn)吸納農(nóng)民就近就地就業(yè)能力增強。鎮(zhèn)的發(fā)展促成了58%的農(nóng)村勞動力在本鎮(zhèn)域范圍內(nèi)實現(xiàn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有三種形式。一是農(nóng)民進鎮(zhèn)落戶定居轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口。1995年至2005年10年間全國建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)總?cè)丝趶?296萬增加到14805萬，其中大部分由農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移構(gòu)成。僅此一項，鎮(zhèn)每年新增540萬城鎮(zhèn)人口。二是白天進鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商、晚上返村居住成為農(nóng)民的一種就業(yè)與生活方式。調(diào)研顯示，白天進鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商、晚上返村居住的人口占鎮(zhèn)域農(nóng)村勞動力的11%，東部地區(qū)則高達18%。三是鎮(zhèn)建設(shè)為農(nóng)民在家庭或村里從事與鎮(zhèn)區(qū)第二、三產(chǎn)業(yè)相關(guān)生產(chǎn)活動創(chuàng)造了條件。這部分人口占到了鎮(zhèn)域農(nóng)村勞動力的18%。
4．鎮(zhèn)為提高農(nóng)民特別是農(nóng)民下一代素質(zhì)已經(jīng)并將起到重要作用
鎮(zhèn)的發(fā)展培養(yǎng)和造就了一批眼界開闊的農(nóng)民企業(yè)家和一大批具有熟練技能的農(nóng)民工。鎮(zhèn)的一些企業(yè)家，逐步擺脫家族式經(jīng)營的模式，建立起現(xiàn)代企業(yè)制度，使得扎根鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)化煥發(fā)新的活力。同時，隨著二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，大批轉(zhuǎn)移就業(yè)農(nóng)民經(jīng)過培訓(xùn)和多年的實踐，學(xué)到了許多科學(xué)和生產(chǎn)技術(shù)知識，已成為具有熟練技能和現(xiàn)代文化的勞動者。
鎮(zhèn)社會服務(wù)文化的繁榮對農(nóng)民素質(zhì)的提高起著潛移默化作用。鎮(zhèn)歷來是農(nóng)民進行商業(yè)活動、文化娛樂、社會往來的主要場所。鎮(zhèn)的文化商業(yè)服務(wù)功能日益完善，人居環(huán)境日益改善，為農(nóng)民獲取信息、接受城市文明提供了重要渠道。同時，鎮(zhèn)的發(fā)展提供了大量的商機，有助于增強農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)欲望，促生一批具有初步創(chuàng)業(yè)資本和創(chuàng)業(yè)精神的農(nóng)民。
鎮(zhèn)教育設(shè)施不斷改善對農(nóng)民下一代素質(zhì)的提高發(fā)揮著不可估量的作用。近年來為提高農(nóng)村教育質(zhì)量，許多地區(qū)撤并村莊小學(xué)，將小學(xué)及中學(xué)等教育設(shè)施向鎮(zhèn)集中，并增加投入、加以改善，使農(nóng)民子女接受教育的設(shè)施條件和師資力量等有了根本性的保障。一些發(fā)達地區(qū)的鎮(zhèn)為方便農(nóng)村孩子通學(xué)，還提供中小學(xué)生接送公車服務(wù)，覆蓋全部村莊。越來越重視教育的農(nóng)民也十分愿意將他們的下一代送到鎮(zhèn)上質(zhì)量較高的學(xué)校接受教育。由于鎮(zhèn)的發(fā)展，一些原來外出打工的農(nóng)民，在鎮(zhèn)里就能找到就業(yè)的機會，他們選擇留在當?shù)?，這樣就能有時間和精力照顧下一代，孩子的教育能得到更多關(guān)注。
5．鎮(zhèn)發(fā)展的動力機制正在逐步形成
鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律決定的動力機制是發(fā)展的主要原因。發(fā)展動力機制的基本要素是基本一致，都來自資源、區(qū)位和政策三大要素的作用發(fā)揮及相互協(xié)調(diào)。各地鎮(zhèn)的發(fā)展呈現(xiàn)出多樣化、特色化特征，審時度勢，抓住機遇，正確定位，持續(xù)發(fā)展。近年來，對外交通條件的明顯改善成為鎮(zhèn)發(fā)展的主要動力之一。據(jù)統(tǒng)計，我國鎮(zhèn)至特大城市的平均車程由20世紀90年代的4.5小時，縮短到現(xiàn)在的2.5小時，到高速公路出入口的平均車程由1.5小時縮短到0.6小時，為鎮(zhèn)的加速發(fā)展創(chuàng)造了重要條件。
各種自然、人文資源的保有、組合及開發(fā)利用是鎮(zhèn)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。對所擁有資源的合理開發(fā)和科學(xué)利用，促進了鎮(zhèn)的快速發(fā)展。內(nèi)蒙古達賚諾爾、平莊鎮(zhèn)，河南省米河鎮(zhèn)，湖南省梅田鎮(zhèn)以及山西、陜西等資源富集地區(qū)的鎮(zhèn)，依托礦產(chǎn)資源開發(fā)及加工產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，聚集了大量人口，推動了當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展。內(nèi)蒙古三河鎮(zhèn)、陜西省相橋鎮(zhèn)、河南省香花鎮(zhèn)、寧夏宣和城鎮(zhèn)地處內(nèi)陸傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，擁有豐富的農(nóng)林牧資源，農(nóng)牧產(chǎn)品在鎮(zhèn)域加工、集散，推動這些建制鎮(zhèn)逐漸發(fā)展為具有特色的農(nóng)牧業(yè)鎮(zhèn)。此外，隨著各地旅游業(yè)蓬勃發(fā)展，旅游業(yè)成為城郊、邊遠民族地區(qū)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐。
良好的區(qū)位條件是鎮(zhèn)經(jīng)濟社會全面發(fā)展的基礎(chǔ)條件。大中城市周邊、邊境陸路口岸、沿海沿江地區(qū)，物質(zhì)流、能源流和信息流非常暢通、商貿(mào)活動比較頻繁，更有利于鎮(zhèn)的發(fā)展和集聚。由于有得天獨厚的地緣優(yōu)勢，長江三角洲地區(qū)涌現(xiàn)出了大量具有特色的專業(yè)鎮(zhèn)，如以紡織業(yè)為主導(dǎo)的張家港市塘橋鎮(zhèn)，“中國水泵之鄉(xiāng)”溫嶺市大溪鎮(zhèn)，“中國家紡布第一鎮(zhèn)”的海寧市許村鎮(zhèn)等。位于珠江三角洲地區(qū)的廣東省新塘鎮(zhèn)，在廣州、深圳等中心城市輻射和帶動下，充分發(fā)揮區(qū)位、交通、產(chǎn)業(yè)集聚等優(yōu)勢，成功走出了一條“大工業(yè)、大商貿(mào)、大房產(chǎn)”的富民強鎮(zhèn)之路，2005年全鎮(zhèn)實現(xiàn)工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值339.58億元，城鄉(xiāng)居民儲蓄余額達220億元，農(nóng)民人均純收入6739元。
政策安排對于鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展速度及模式選擇有著十分明顯的影響。政策安排對鎮(zhèn)發(fā)展的影響，可分為直接驅(qū)動與間接驅(qū)動兩種，直接驅(qū)動包含有與鎮(zhèn)發(fā)展緊密相關(guān)的國家政策，間接驅(qū)動政策包含內(nèi)容非常廣泛，國家頒布的很多并不專門針對鎮(zhèn)的經(jīng)濟政策事實上都會對鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展起到間接驅(qū)動作用。比如，內(nèi)蒙古額爾古納市莫爾道嘎鎮(zhèn)、黑山頭鎮(zhèn)，新疆阿勒泰市紅墩鎮(zhèn)、塔城地區(qū)的和什托洛蓋鎮(zhèn)、阿勒泰地區(qū)的布爾津鎮(zhèn)的興起和發(fā)展，就與國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略密切相關(guān)。
鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展是資源、區(qū)位和政策因素綜合作用的結(jié)果。良好的區(qū)位是鎮(zhèn)發(fā)展的條件，資源稟賦為鎮(zhèn)發(fā)展提供潛在可能，只有與適宜的政策環(huán)境整合協(xié)調(diào)，才能夠形成推動鎮(zhèn)持續(xù)健康發(fā)展的真正動力。有兩種情況。第一種是內(nèi)在的發(fā)展要求。改革開放以來，浙江義烏人從手搖“撥浪鼓”，走村串巷做“雞毛換糖”小生意發(fā)展到建立現(xiàn)代化全功能的國際商貿(mào)城，走出了一條由一個農(nóng)村小鎮(zhèn)發(fā)展成為國際化“小商品之都”的道路。第二種是外在的刺激。區(qū)域中心的經(jīng)濟輻射作用使鎮(zhèn)自動“卷入”到區(qū)域經(jīng)濟體系中來，并按照區(qū)域經(jīng)濟體系分工的要求進行相關(guān)資源的開發(fā)，從而帶動鎮(zhèn)經(jīng)濟的全面發(fā)展。上海市金融、貿(mào)易、研發(fā)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和總部經(jīng)濟的不斷發(fā)展，促進了周邊地區(qū)與之相配套的生產(chǎn)加工等功能的分布和發(fā)展，如IT產(chǎn)品生產(chǎn)集中于太湖周邊地區(qū)，一般加工工業(yè)集中于杭州灣沿岸等。但在中西部地區(qū)，多數(shù)鎮(zhèn)發(fā)展的關(guān)鍵仍在于繁榮鎮(zhèn)的經(jīng)濟，要努力把引導(dǎo)企業(yè)合理集聚、完善農(nóng)村市場體系、發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和社會化服務(wù)體系與鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)有機結(jié)合起來。
三、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對鎮(zhèn)的要求是歷史的、客觀的、戰(zhàn)略的
《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》不同于以往的《城市規(guī)劃法》的重要一點，是對鎮(zhèn)給予了明確的法律定位和有關(guān)法定的具體要求。這是歷史發(fā)展的必然成果，也是針對中國城鎮(zhèn)發(fā)展提出的戰(zhàn)略要求。
1．《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對鎮(zhèn)的發(fā)展提出了明確要求
1989年公布的《城市規(guī)劃法》，將鎮(zhèn)納入了城市的范疇。改革開放初期，全國共有近2000個建制鎮(zhèn)，其主要是縣行政中心所在地，另外還有一些是因國家工業(yè)建設(shè)需要而形成的獨立工礦鎮(zhèn)、居民點。當時的“鎮(zhèn)”與周圍的鄉(xiāng)村地區(qū)有很大的區(qū)別，有的雖只有一路之隔，但城鄉(xiāng)分割明顯。原《城市規(guī)劃法》中，鎮(zhèn)是作為城市的一種形式，鎮(zhèn)規(guī)劃和城市規(guī)劃適用同樣的規(guī)則。
隨著改革開放，經(jīng)濟社會的發(fā)展，行政管理體制的變化，鎮(zhèn)的內(nèi)涵發(fā)生了根本的變化。城鄉(xiāng)之間的界限已經(jīng)打破，農(nóng)民也能經(jīng)商，城鄉(xiāng)之間的交融已經(jīng)成為客觀的現(xiàn)實。特別是，隨著市管縣體制的推行、撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)的改革等，目前全國建制鎮(zhèn)有2萬多個，形態(tài)較為復(fù)雜，既有像江蘇、浙江、廣東等東部沿海城鎮(zhèn)密集地區(qū)的鎮(zhèn)，也有以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和為農(nóng)業(yè)服務(wù)的中部地區(qū)的鎮(zhèn)，以及以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的西部地區(qū)的鎮(zhèn)；人口眾寡不一，小的鎮(zhèn)不到2000人，大的鎮(zhèn)多達幾十萬人。在目前城鎮(zhèn)化進程日益加快的過程中，以建制鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的“小城鎮(zhèn)”發(fā)揮著越來越重要的作用，在事實上構(gòu)成了具有中國特色的城鎮(zhèn)化的重要組成部分。鎮(zhèn)作為城市和農(nóng)村的連接點，既是未來城市的增長點，又是為農(nóng)村村民提供生產(chǎn)、生活服務(wù)的重要場所，在地區(qū)發(fā)展中發(fā)揮了很重要的作用。鎮(zhèn)的特殊地位和作用是一般意義上的城市或者農(nóng)村所無法替代的。將鎮(zhèn)單獨列出來，是歷史發(fā)展的客觀需要。
《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對鎮(zhèn)的發(fā)展提出了明確要求，將規(guī)劃層次確定為城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)和村莊。在鎮(zhèn)規(guī)劃的制定和實施方面，突出鎮(zhèn)的特點，既體現(xiàn)了其具有的城市的某些特征，又強調(diào)了其對于農(nóng)村的輻射和帶動作用以及為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的功能。一是將鎮(zhèn)規(guī)劃作為重要的一個環(huán)節(jié)納入了城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。二是要求鎮(zhèn)在進行各項建設(shè)時必須編制詳細規(guī)劃，包括控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃。三是增加了對除縣級人民政府所在地以外其他鎮(zhèn)編制規(guī)劃的規(guī)定。同時，對鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的主要內(nèi)容，鎮(zhèn)規(guī)劃編制、審批、實施和程序環(huán)節(jié)都進行了明確的規(guī)定。要特別注意的是，鎮(zhèn)的發(fā)展既要完善內(nèi)部功能，又要注意到鎮(zhèn)的土地有的是屬集體所有這一特點。這是我國經(jīng)濟和社會發(fā)展現(xiàn)階段正確認識和推動鎮(zhèn)發(fā)展的客觀要求，是具有實施中國特色城鎮(zhèn)化道路的戰(zhàn)略要求。
2．規(guī)劃要用適應(yīng)時代要求的創(chuàng)新理念來制定
堅持以公共政策的要求編制鎮(zhèn)規(guī)劃。鎮(zhèn)規(guī)劃是對鎮(zhèn)行政區(qū)內(nèi)的土地利用、空間布局以及各項建設(shè)的綜合部署，是指導(dǎo)鎮(zhèn)的科學(xué)建設(shè)、有序發(fā)展、和諧發(fā)展的重要政策手段，必須以促進資源節(jié)約和環(huán)境保護，維護公共利益，服務(wù)“三農(nóng)”、促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)為基本目標。
堅持有區(qū)別的編制鎮(zhèn)規(guī)劃?？紤]我們國家東、中、西部差異大，大的鎮(zhèn)人口接近百萬人，小的鎮(zhèn)只有一兩千人。每個省所轄的鎮(zhèn)都因經(jīng)濟社會發(fā)展水平存在著較大差異，同樣是建制鎮(zhèn)，也有縣人民政府所在地的鎮(zhèn)和其他建制鎮(zhèn)之分。因此，鎮(zhèn)的規(guī)劃要在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定的框架下，根據(jù)實際地域和經(jīng)濟發(fā)展水平來確定它的內(nèi)容和方法。
堅持依靠省級政府做好鎮(zhèn)規(guī)劃的制定與實施?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》確定的法定城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，有一個突出的特點，即一級政府、一級規(guī)劃、一級事權(quán)，下位規(guī)劃不得違反上位規(guī)劃的原則。鎮(zhèn)規(guī)劃組織編制的主體在地方，審批的主體是上一級城市政府或省人民政府。鎮(zhèn)的發(fā)展所涉及的落實上層次規(guī)劃要求，處理好與周邊城鎮(zhèn)各項設(shè)施和用地的銜接，促進區(qū)域協(xié)調(diào)以及合理利用土地資源等都離不開省級政府和城市政府的支持，落實省級政府和地方各級政府的責(zé)任。
堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌原則?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》體現(xiàn)了黨的十七大提出的“城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)互動發(fā)展機制基本形成”的目標要求。制定城鄉(xiāng)規(guī)劃的過程中，應(yīng)統(tǒng)籌考慮城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)和村莊發(fā)展，根據(jù)各類規(guī)劃的內(nèi)容要求和特點，編制好相關(guān)規(guī)劃。編制鎮(zhèn)規(guī)劃，要落實上位規(guī)劃對鎮(zhèn)發(fā)展的戰(zhàn)略要求，統(tǒng)籌考慮鎮(zhèn)在市（縣）域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、功能配置、城鎮(zhèn)空間中的地位與作用，明確發(fā)展方向與目標，要依據(jù)自身區(qū)位、資源與特點，突出優(yōu)勢，發(fā)揮鎮(zhèn)的輻射能力，完善并提高農(nóng)村地區(qū)的設(shè)施建設(shè)與服務(wù)水平，促進鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會與人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。
四、對制定鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法的建議和要求
重視鎮(zhèn)的研究和制定與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》相適應(yīng)的編制辦法是城鄉(xiāng)規(guī)劃工作者的歷史責(zé)任。盡早頒發(fā)鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法，必須以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，適應(yīng)時代特征，符合發(fā)展階段要求。
1．必須區(qū)別城市、鎮(zhèn)和村莊來制定規(guī)劃編制辦法和標準
簡單套用城市規(guī)劃模式編制鎮(zhèn)規(guī)劃的做法必須改變。目前，鎮(zhèn)規(guī)劃普遍技術(shù)水平低，對規(guī)劃理論、技術(shù)標準等，都還缺乏專門性、針對性研究，實踐經(jīng)驗不足，一些鎮(zhèn)編制規(guī)劃時，簡單模仿和照搬城市規(guī)劃的編制方法和內(nèi)容，必須改變。不能用城市規(guī)劃的方法編鎮(zhèn)規(guī)劃。這是實施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要解決的突出問題。
要依法將鎮(zhèn)和村莊分別對待。鎮(zhèn)原則上都要求編規(guī)劃，要堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)注和服務(wù)“三農(nóng)”，注重資源節(jié)約、環(huán)境保護。對于鄉(xiāng)村，則要根據(jù)當?shù)厍闆r確定是否編。鄉(xiāng)和村莊的重點是搞村莊整治、改善環(huán)境，因此就必須有所區(qū)別，因地制宜，分類指導(dǎo)，總結(jié)出符合當前實際的編制辦法和標準。這是符合我國國情和發(fā)展階段的要求，是實事求是的思想作風(fēng)的現(xiàn)實要求。
要考慮適用技術(shù)的研發(fā)和推廣。適用技術(shù)是規(guī)劃理念、規(guī)劃方法、技術(shù)水平的綜合。新疆就是典型例子，地震以后村莊房屋大面積倒塌，如果恢復(fù)成城市普遍采用的抗震的磚瓦墻，農(nóng)民蓋不起，但是農(nóng)民居住房屋的抗震安全必須保證，生活又必須改善，最后采用了木板加芯墻技術(shù)，解決了問題。所以，對廣大的農(nóng)村地區(qū)，推廣適用技術(shù)十分重要。要下大力氣開發(fā)推廣適合鎮(zhèn)，也包括適合村莊實際的污水處理、供水安全保障及垃圾處理等適宜技術(shù)。這是當前需求大、基礎(chǔ)差的薄弱環(huán)節(jié)，亟待改變。
2．要進一步統(tǒng)一思想、提高認識，加快鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法制定工作進度。
統(tǒng)一對發(fā)展鎮(zhèn)的重要性的認識是制定好的關(guān)鍵。中央對鎮(zhèn)的發(fā)展做出了戰(zhàn)略決策。黨的十七大要求以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，走中國特色城鎮(zhèn)化道路，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。以增強綜合承載能力為重點，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城鎮(zhèn)群，培育新的經(jīng)濟增長極。中央對解決“三農(nóng)”問題做出了一系列指示，今年中央1號文件明確要求發(fā)展小城鎮(zhèn)，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化服務(wù)。我們要按照符合中央決策和現(xiàn)實發(fā)展的要求，開展調(diào)查研究，要研究大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，特別要研究重點地區(qū)小城鎮(zhèn)的發(fā)展，如城鎮(zhèn)密集地區(qū)小城鎮(zhèn)的發(fā)展、大城市郊區(qū)小城鎮(zhèn)的發(fā)展、內(nèi)陸傳統(tǒng)地區(qū)小城鎮(zhèn)的發(fā)展、西部邊緣地區(qū)小城鎮(zhèn)的發(fā)展等，盡快總結(jié)分類提出一套有效的編制辦法。
做好城市和農(nóng)村的銜接是制定好的出發(fā)點。鎮(zhèn)作為農(nóng)村和城市的銜接點，不僅是地域上的銜接，更是內(nèi)涵上的銜接。要研究鎮(zhèn)的區(qū)域地位和功能定位，要堅持有重點發(fā)展鎮(zhèn)的基本要求，因地制宜、區(qū)別對待，工作才能有成效。規(guī)劃要適應(yīng)實際，要認真研究比如鎮(zhèn)的馬路寬度等一系列規(guī)劃指標。要防止簡單擴大鎮(zhèn)的規(guī)模，不要簡單用鎮(zhèn)的建設(shè)規(guī)模作為鎮(zhèn)發(fā)展水平的標志，要防止不符合實際的超前建設(shè)，避免鎮(zhèn)建設(shè)的財務(wù)負擔(dān)成為鎮(zhèn)發(fā)展的障礙。
落實資源節(jié)約和環(huán)境友好型發(fā)展是制定好的主要內(nèi)容。鎮(zhèn)規(guī)劃編制必須考慮資源節(jié)約和環(huán)境保護。要認識到鎮(zhèn)的建設(shè)對環(huán)境的影響很大。水資源的供應(yīng)和污染問題已經(jīng)是當前的突出矛盾?？茖W(xué)合理地規(guī)劃鎮(zhèn)的布局和人口及產(chǎn)業(yè)規(guī)模。要根據(jù)地區(qū)的環(huán)境、資源和承載力，采取更加有效的措施促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，禁止在規(guī)劃建設(shè)用地以外新建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。鎮(zhèn)發(fā)展過程中，要嚴格保護天然的林地、草地、湖泊、河流。大力推進鎮(zhèn)建筑節(jié)能及可再生能源的開發(fā)利用。研究制定鎮(zhèn)的污水處理、供水安全保障的標準規(guī)范。要考慮提高鎮(zhèn)的承載能力和服務(wù)水平。承載能力就是這個地區(qū)對周圍的影響，服務(wù)水平是以有效的形式對解決“三農(nóng)”問題發(fā)揮作用。
有限期的階段性目標是客觀要求。要立足當前，兼顧長遠。對鎮(zhèn)規(guī)劃問題的研究要立足現(xiàn)實，依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，制定的編制辦法要有區(qū)別、分階段，適應(yīng)時代特點。對發(fā)展階段的適應(yīng)性可以拉長一點，包括市場經(jīng)濟發(fā)育程度，區(qū)位優(yōu)勢的形成和改善等不同地區(qū)、不同階段要有不同要求，要為將來的發(fā)展留有余地。編制鎮(zhèn)的規(guī)劃抓住綱目，立足于解決當前的問題，不要企圖一步到位。今后還可以通過實踐，不斷修正編制辦法，這樣才能取得最終的成功。（本文根據(jù)作者在2008年2月19日中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)會上的講話整理）