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《東方早報(bào)》：土地使用權(quán)續(xù)期收費(fèi)目前于法無(wú)據(jù)
瀏覽次數(shù)：1149上海大學(xué)法學(xué)院副教授 李鳳章
1989年，青島開(kāi)發(fā)區(qū)開(kāi)始建設(shè)第一批商業(yè)化住宅小區(qū)，由于當(dāng)時(shí)國(guó)家對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)最高年限沒(méi)有明確的法律規(guī)定，當(dāng)?shù)乇阍谕恋厥褂脵?quán)出讓上大膽嘗試，設(shè)定了20年的土地使用期限。今年6月，青島開(kāi)發(fā)區(qū)阿里山路部分小區(qū)住宅的土地使用權(quán)即將到期，如何續(xù)期、如何收費(fèi)等問(wèn)題引起媒體關(guān)注。當(dāng)?shù)卣块T(mén)表示：“在沒(méi)有明確的國(guó)家政策出臺(tái)前，一律不接受媒體采訪(fǎng)?！保ā毒┤A時(shí)報(bào)》4月27日）
土地使用權(quán)到期了，業(yè)主們很著急。其實(shí)，《物權(quán)法》已經(jīng)為他們續(xù)了期，這不需要任何合同，不需要當(dāng)?shù)貒?guó)土部門(mén)的任何配合或者批準(zhǔn)，國(guó)土部門(mén)為了保證土地使用權(quán)登記或者證書(shū)的正確性，最多不過(guò)將土地使用權(quán)的期限加以更正和明確而已。至于收費(fèi)，舉證的責(zé)任已經(jīng)轉(zhuǎn)移到了國(guó)土部門(mén)手里。而目前，尚未見(jiàn)到允許收費(fèi)的法律依據(jù)。
為什么這樣講呢？因?yàn)椤段餀?quán)法》規(guī)定得很清楚，住宅類(lèi)土地使用權(quán)到期后自動(dòng)續(xù)期，而非出讓合同到期后自動(dòng)續(xù)期。區(qū)別土地使用權(quán)和出讓合同及其出讓金債務(wù)，對(duì)于理解這一問(wèn)題極為關(guān)鍵。土地使用權(quán)的續(xù)期，僅僅是權(quán)利本身的延期，而出讓合同到期后自動(dòng)續(xù)期，卻等于雙方按照原有的出讓合同條件，重新簽訂了一個(gè)出讓合同，不但土地使用權(quán)的期限繼續(xù)了，而且使用權(quán)人的其他義務(wù)，包括出讓金的繳納等，也將繼續(xù)按照原合同執(zhí)行。
因此，既然《物權(quán)法》白紙黑字寫(xiě)的是土地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期，而絲毫沒(méi)有考慮出讓合同，那就意味著，出讓金的繳納，并不是使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的必要條件。除非國(guó)家通過(guò)法律，明確規(guī)定，現(xiàn)在要對(duì)土地使用權(quán)人收取土地出讓金或類(lèi)似的土地使用費(fèi)用，在此之前，任何部門(mén)擅自收費(fèi)，都是于法無(wú)據(jù)的。
那么，國(guó)家是不是就可以立法規(guī)定再次繳納出讓金呢？此前有關(guān)土地使用權(quán)到期后有償續(xù)期的討論中，有人曾經(jīng)提出了每平方米補(bǔ)交1000元的設(shè)想。這顯然超過(guò)了民眾的負(fù)擔(dān)能力，不要說(shuō)房屋所有權(quán)人一下子拿出10多萬(wàn)元來(lái)，就是拿出1萬(wàn)元來(lái)，估計(jì)都有難度——他們拿不出來(lái)的話(huà)，政府又能怎么樣呢？還能把居民趕到大街上去不成？所以，即使國(guó)家立法對(duì)續(xù)期后的土地使用權(quán)收費(fèi)，也無(wú)法像原來(lái)一樣采取躉交的方式，而只能是按年繳納，并且對(duì)低收入者加以減免。這樣，所謂的出讓金就變成了土地保有稅。
其實(shí)，現(xiàn)在的出讓金作為土地使用人向國(guó)家繳納的所謂地租，本質(zhì)上不過(guò)是稅收的一種表現(xiàn)形式。出讓金模式讓國(guó)家免除了論證稅收合法性的義務(wù)，從而降低了征收難度，但也帶來(lái)了很大的問(wèn)題。首先是土地財(cái)政的問(wèn)題。其次，出讓金以招拍掛的方式確定，數(shù)額和標(biāo)準(zhǔn)因地而異，因時(shí)而異，并且受到供需的影響，缺乏稅收的穩(wěn)定性和公平性。再次，出讓金一次性繳納，極大地增加了居住人的負(fù)擔(dān)，對(duì)居民的其他消費(fèi)產(chǎn)生了嚴(yán)重的擠出效應(yīng)，不利于刺激內(nèi)需。最主要的，由于出讓金的一次性繳納，居民保有土地期間，政府就很難再征收土地的保有稅，而由于不必承擔(dān)保有成本，居民購(gòu)買(mǎi)房地產(chǎn)閑置囤積的行為就無(wú)法遏制，從而進(jìn)一步加大了房地產(chǎn)的供需矛盾和投機(jī)。因此，從出讓金制度向保有稅制度發(fā)展，應(yīng)該成為我國(guó)土地有償利用的改革方向。
我國(guó)的土地出讓制度肇源于香港特區(qū)，而香港早已明確在土地使用權(quán)到期后，以年租即保有稅代替出讓金的繳納。雖然內(nèi)地和香港的實(shí)際情況有很大差別，但內(nèi)地沒(méi)有理由僅學(xué)習(xí)其開(kāi)端，而無(wú)視其轉(zhuǎn)向?！段餀?quán)法》的規(guī)定，無(wú)疑為實(shí)現(xiàn)這一制度變革奠定了基礎(chǔ)。建議有關(guān)部門(mén)盡快出臺(tái)保有稅法，逐步廢除出讓金制度，這才是續(xù)期收費(fèi)的最終解決之道。
摘自：東方早報(bào)